人大制度：民主政治的制度平臺

在民主政治的層面上，人民當家作主，并不是說人民直接去制定法律法規，管理國家和社會事務。在現代社會，公共事務繁多而復雜，全部采用直接民主的方式，既無法操作，也不可能實現。正是出于這一原因，現代民主國家，大都采用代議民主的方式，實現人民的民主權利。我國憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人民代表大會。在中國共產黨的領導下，人民通過選舉產生自己的人大代表，由人大代表組成人民代表大會，人民代表大會通過一定的組織制度，行使國家權力，從而間接實現人民當家作主，實現對國家和社會的管理。因此，人民代表大會制度，是人民當家作主的制度平臺，同時，也是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的制度平臺。只有人民代表大會制度真正得以成熟和完善，我國的民主政治才能夠真正建立起來。

首先，人民代表大會制度的健全和完善，為“黨”“法”關系的良性互動，真正實現依法治國提供必要條件。

黨的領導如果不是凌駕于人民代表大會之上，而是進入人民代表大會內部，通過加強對人民代表大會立法工作的領導，使黨的主張通過法定程序變為國家法律法規，成為國家意志，就有利于從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，真正實現依法治國。以前，我們黨習慣于政策治國，結果造成政治生活中大量存在著“上有政策，下有對策”的現象。這一方面使我們的政治生活存在黨的權力集中的問題，另一方面，黨的權力又被集中到各級眾多的“主要領導”個人手中，使黨的權力在現實政治生活中被不適當的分散。因此，必須轉變黨的領導方式和執政方式，黨要善于通過人民代表大會的立法程序，將黨的主張適時轉變為國家的憲法和法律。一旦實現了這種轉變，黨的主張就成為了國家意志，就具有了強制力和統一性，就變成了一種憲政秩序，任何組織和個人都無法采取變通的方式，從而真正確立起黨的領導的法律權威。

其次，人民代表大會制度的健全和完善，為“黨”“政”法理關系的形成，真正實現“黨”“政”職能的分開提供必要條件。

“黨”“政”關系中的“政”，是指國家政權機關。如何處理好黨委與人大、政府、政協、司法機關和人民團體等的關系，是真正解決好黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一問題的關鍵，而這恰恰是我們以前沒有處理好的一個問題。

在以前被不斷強化了的黨的一元化領導模式下，黨的地位至高無上，黨委分頭直接控制政權機關，從而形成我們所說的黨政不分模式。如果我們改變這種關系，讓“黨”與“人大”的關系走到國家憲政秩序的前臺，就會改變這一狀況。黨委善于通過發揮人民代表大會最高權力機關的作用，實現對整個政權體系的領導，就會形成“黨”“政”健康的法理關系。在人民代表大會制度下，“一府兩院”由人大選舉產生，向人大負責，受人大監督。人大通過行使立法權、決定權、任免權和監督權，在國家政治生活中發揮最高權力機關的作用。這樣，黨委只要加強了對人大的領導，就間接實現了對整個政權體系的領導。

此外，人民代表大會制度的健全和完善，為“黨”“群”關系的改善，真正實現人民當家作主，提供必要條件。

通過領導人民直接和間接的選舉，產生人大代表，通過人大代表代表人民行使國家權力，就可以使黨委通過領導人民代表大會發揮作用，間接實現對國家和社會的領導。人民代表大會的會議制度、議事規則，更有利于實現決策活動的科學化、民主化。人民代表大會的監督活動更帶有剛性，有利于克服暗箱操作和人情紛擾，能夠給予國家公務人員以更大的壓力，促使他們正確行使權力。這樣，就使黨的領導從前臺走向后臺，通過人民代表大會這個制度平臺，與人民群眾融為一體，從根本上改善“黨”“群”關系。

正是基于對人民代表大會制度在民主政治建設中突出作用的深刻認識，黨的新一屆領導集體給予人民代表大會制度建設以高度的關注。黨的十六大召開以后，在地方人大換屆過程中，許多省市的人大主任由黨委書記兼任。這給我們一個強烈的信號，即中國共產黨已經越來越重視充分發揮人民代表大會的作用。黨委書記兼任人大主任，有可能使過去狹義的黨政關系——黨委與政府的關系，轉變為法理上的黨政關系——黨委與政權的關系。黨委由凌駕于人大之上，轉變為進入人大內部，通過在人民代表大會制度中的活動，實現對“一府兩院”等政權機關的領導。人民代表大會既是人民當家作主的制度平臺，又是國家最高權力機關，在國家政權體系中處在至高點的位置上。黨領導好了人民代表大會制度，則黨的執政活動就步入了依法執政的健康軌道。而人民代表大會制度的作用充分發揮好了，人民當家作主的權利也就有了保障。當然，不是說必須由黨委書記兼任人大主任，才能充分發揮人大的功能，也不是說，黨委書記兼任了人大主任，就一定能夠充分發揮人大的作用。關鍵在于黨委要充分認識到讓人大走向政治生活前臺的重要性，從內心支持人大發揮其應有的功能。因此，應該繼續保持這種發展趨勢，使黨的執政活動，逐漸習慣于與人民代表大會制度契合。例如，黨委對一些重大事項決策后，不要拿去直接執行，而是交由人大討論決定，形成決議后再由政府去執行。又如黨委對干部的監督和管理，善于起用人大的評議監督機制，就更符合憲政的精神。

執政黨在指導思想上高度重視人民代表大會制度的基礎上，今后民主政治建設的著力點，將放在加強對這個制度平臺的建設上。２００５年５月，中共中央轉發《若干意見》，這是黨中央加強人民代表大會制度建設的重大舉措。這個意見將當前的重點工作定位在兩個大的方面，一是進一步發揮全國人大代表的作用，支持、規范和保證其依法履行職責和行使權力；二是加強全國人大常委會的制度建設，使全國人大及其常委會更好地發揮最高國家權力機關、工作機關和代表機關的作用。應該說《若干意見》抓住了人大制度建設的關鍵。人大代表能否依法履行職能，是人大建設的基礎。而常委會的制度建設，又是人大制度建設中的關鍵。抓住了基礎和關鍵，人大建設就有了基礎和保障。因此，《若干意見》的落實，是我國人大制度建設的突破口。

為了貫徹《若干意見》，２００５年全國人大常委會辦公廳出臺了一系列工作文件，從工作層面上對加強和規范為全國人大代表、全國人大常委會提供服務和保障的各項工作作了規定，是全國人大機關加強和完善制度建設的重要舉措，有利于代表大會會議和常委會會議更加規范化、程序化、制度化，有利于提高代表大會會議和常委會會議的議事效率和議事質量，以保證代表大會、常委會會議高效、有序地舉行。這十個工作文件的落實，將極大促進人民代表大會制度的完善，將對人民代表大會制度建設產生深遠的影響。地方各級人民代表大會也應該深刻領會黨中央和全國人大的精神，制定相應的措施，將這些措施也落實到地方人大建設中去。