建設(shè)創(chuàng)新型城市的政府治理機(jī)制

摘要：本文通過(guò)論述創(chuàng)新型城市建設(shè)與科技創(chuàng)新體系、科技創(chuàng)新體系建設(shè)與政府調(diào)控之間的密切關(guān)聯(lián)，得出政府在科技創(chuàng)新體系中主導(dǎo)功能的發(fā)揮是創(chuàng)新型城市建設(shè)的必要一環(huán)。在此基礎(chǔ)上，深入探究了政府對(duì)科技創(chuàng)新體系的調(diào)控功能、激勵(lì)功能、保障功能和服務(wù)功能。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新型城市 政府調(diào)控 科技創(chuàng)新體系 主導(dǎo)功能

一、創(chuàng)新型城市與科技創(chuàng)新體系建設(shè)所謂“創(chuàng)新型城市”是指以科技進(jìn)步為動(dòng)力、以自主創(chuàng)新為主導(dǎo)、以創(chuàng)新文化為基礎(chǔ)的城市形態(tài)?？梢?jiàn)，創(chuàng)新是“創(chuàng)新型城市”的靈魂，一個(gè)創(chuàng)新型城市，應(yīng)該是具有創(chuàng)新能力的城市。而一個(gè)城市如何能夠?qū)崿F(xiàn)高效的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的高效率，不僅需要產(chǎn)學(xué)研一體的研發(fā)、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化的一體化，也需要關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)業(yè)孵化、成果轉(zhuǎn)化、中介服務(wù)和科技融資五大平臺(tái)的支撐，這就依賴于該城市是否有一個(gè)完備的科技創(chuàng)新體系作為支撐。因?yàn)椋萍紕?chuàng)新體系是一定區(qū)域內(nèi)與創(chuàng)新全過(guò)程相關(guān)的組織、機(jī)構(gòu)和軟硬件環(huán)境等在一起相互作用、相互影響、相互交流利用資源的基礎(chǔ)上所形成的，促進(jìn)創(chuàng)新資源合理配置、高效利用，融創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境等要素于一體的一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。因?yàn)?，從某種意義上來(lái)講，科技創(chuàng)新體系就是創(chuàng)新全過(guò)程的集合，包含創(chuàng)新主體、創(chuàng)新中介、創(chuàng)新客體和創(chuàng)新環(huán)境，可以說(shuō)，一個(gè)城市科技創(chuàng)新體系的建設(shè)過(guò)程就見(jiàn)證了這個(gè)城市創(chuàng)新的全過(guò)程。

可見(jiàn)，創(chuàng)新型城市的建設(shè)與完善從某種程度上要依賴于科技創(chuàng)新體系的建設(shè)與完善。必須有一個(gè)完善、和諧、運(yùn)作高效的科技創(chuàng)新體系，才能發(fā)揮最大的創(chuàng)新效能，才能最大地體系城市的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)新型城市的建設(shè)才能不斷得以實(shí)現(xiàn)。

二、科技創(chuàng)新體系與政府調(diào)控

科技創(chuàng)新是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)交織在一起進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，涉及技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)需求、創(chuàng)新主體內(nèi)部運(yùn)作和外部環(huán)境等多種因素。科技創(chuàng)新的復(fù)雜性以及科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力形成中的重要性，使得政府在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的調(diào)控成為必然。由于科技創(chuàng)新事關(guān)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是國(guó)家安全的重要影響因素，因此，科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政府調(diào)控也成為現(xiàn)代國(guó)家或地區(qū)的一種常態(tài)。

科技創(chuàng)新體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，在這一體系中，企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體要素和政府、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等非主體要素良性互動(dòng)，制度、政策和環(huán)境相互協(xié)調(diào)，技術(shù)、人才、資金等創(chuàng)新要素協(xié)同作用，從而實(shí)現(xiàn)科技資源有效集成和合理配置?？萍紕?chuàng)新體系建設(shè)的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新資源的有效配置，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，創(chuàng)新系統(tǒng)中各要素之間的相互作用依賴于兩種調(diào)節(jié)方式市場(chǎng)機(jī)制和政府的宏觀調(diào)控。市場(chǎng)機(jī)制是一種高效的資源配置方式，在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。在科技創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府發(fā)揮著舉足輕重的主導(dǎo)作用，是政策和規(guī)則的制訂者。政府通過(guò)制訂和執(zhí)行政策和法規(guī)，管理和規(guī)范系統(tǒng)中其它要素的創(chuàng)新活動(dòng)，破除舊的生產(chǎn)關(guān)系或鼓勵(lì)建立新的生產(chǎn)關(guān)系，形成與新的技術(shù)模式相匹配的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的過(guò)程。同時(shí)政府還規(guī)劃設(shè)計(jì)了科技創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略及一系列項(xiàng)目和措施，直接參與實(shí)際的技術(shù)研發(fā)和擴(kuò)散項(xiàng)目活動(dòng)。在科技創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府可以直接有效地調(diào)控機(jī)制的具體運(yùn)行，特別是在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面，由于政府的權(quán)力和威信，也由于政府擁有信息優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，可以憑借其特殊的身份而實(shí)現(xiàn)其他創(chuàng)新主體無(wú)法完成的系統(tǒng)功能，以一系列的激勵(lì)措施和調(diào)節(jié)機(jī)制，推動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)的展開(kāi)及創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置。

三、政府在科技創(chuàng)新體系中的主導(dǎo)功能研究

1．政府在科技創(chuàng)新體系中的調(diào)控功能

在發(fā)達(dá)國(guó)家，大學(xué)一般是從事基礎(chǔ)研究，政府研究機(jī)構(gòu)一般是從事戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)的研究，企業(yè)則從事試驗(yàn)開(kāi)發(fā)研究。因?yàn)椋仨毤訌?qiáng)包括企業(yè)、大學(xué)和政府研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)合作協(xié)調(diào)管理工作，以促進(jìn)科技交流與合作在更高層次與更大范圍展開(kāi)。對(duì)此，日本、韓國(guó)的大型科研項(xiàng)目都是“產(chǎn)學(xué)官”聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，“產(chǎn)、官、學(xué)的密切聯(lián)合”及“政府的強(qiáng)干預(yù)”是日本和韓國(guó)實(shí)現(xiàn)技術(shù)追趕模式的特色。澳大利亞政府提出了包括工業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域國(guó)際商業(yè)聯(lián)系計(jì)劃，建立了“合作研究中心”，將政府、企業(yè)、大學(xué)等創(chuàng)新主體有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，以提高技術(shù)創(chuàng)新的能力。

在科技創(chuàng)新體系中，政府作為一種“推力”和市場(chǎng)“拉力”共同作用促進(jìn)創(chuàng)新的產(chǎn)生、擴(kuò)散和應(yīng)用［3］。政府的任務(wù)是提高整個(gè)科技創(chuàng)新體系運(yùn)作的效率。創(chuàng)新績(jī)效不僅僅取決于企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)等各自的表現(xiàn)，而且取決于他們之間的相互作用。機(jī)構(gòu)和組織的剛性可能會(huì)阻礙創(chuàng)新，這時(shí)，就需要由政府制定政策來(lái)破除這些限制。政府要掃除合作和網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的障礙，促進(jìn)大學(xué)、公共研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的合作。因此，通過(guò)怎樣的合作模式，才能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的最佳效益，實(shí)現(xiàn)最大創(chuàng)新產(chǎn)出，這種科技創(chuàng)新體系中的“產(chǎn)學(xué)研”合作機(jī)制問(wèn)題也需要政府來(lái)組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行專題研究，以尋求一種最佳的“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)調(diào)機(jī)制。綜上可知，政府在科技創(chuàng)新體系中應(yīng)發(fā)揮重要的調(diào)控能力，尤其在重大技術(shù)、共性技術(shù)的研發(fā)指導(dǎo)和科研實(shí)體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制完善方面。

2．政府在科技創(chuàng)新體系中的激勵(lì)功能

政府具有公共權(quán)威，它可以通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、專利行為、稅收規(guī)則、對(duì)有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)投資的折舊政策，以及其他各種規(guī)則程序來(lái)激勵(lì)和控制創(chuàng)新及新產(chǎn)品的創(chuàng)新過(guò)程和擴(kuò)散。政府務(wù)必根據(jù)發(fā)展的需要，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步制定有力的政策措施，設(shè)計(jì)出更為有效的激勵(lì)機(jī)制，從而保證城市創(chuàng)新體系能跟上時(shí)代步伐，提升創(chuàng)新力，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

中小企業(yè)作為科技創(chuàng)新體系的主力軍之一，是一個(gè)非?；钴S的實(shí)體，但由于中小企業(yè)的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是日本和韓國(guó)，中小企業(yè)一直是政府激勵(lì)政策的主要實(shí)施對(duì)象。有關(guān)專家分析稱，對(duì)中小企業(yè)的扶持力度是完善政府創(chuàng)新激勵(lì)制度的重要一環(huán)，必須從每一個(gè)細(xì)小的環(huán)節(jié)入手，把握我國(guó)中小企業(yè)企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)我國(guó)在近幾年促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中的得失，借鑒國(guó)外的成功做法，通過(guò)，財(cái)政、金融、政府等相關(guān)政策的出臺(tái)來(lái)推動(dòng)中小企業(yè)在我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)乃自整個(gè)市場(chǎng)中的發(fā)展。要積極推進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，切實(shí)解決中小企業(yè)對(duì)發(fā)展資金的需求；設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，通過(guò)基金的建立，能夠創(chuàng)新原有的支持方式和管理方式；同時(shí)，在稅收政策的扶持上，要充分的運(yùn)用稅收手段，給所有中小企業(yè)獲得最公平、最透明的激勵(lì)，以鼓勵(lì)投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供所需的金融服務(wù)；在政府采購(gòu)方面，考慮在政府采購(gòu)中確定一定比例，以招標(biāo)方式，保證中小企業(yè)獲得政府訂單。

3、政府在科技創(chuàng)新體系中的保障功能

政府的法律和政策保障是科技創(chuàng)新體系規(guī)范化、健康發(fā)展的必要條件。政府可以通過(guò)制度安排，用行政或法律的手段，保障創(chuàng)新受益；完善法律體系，維護(hù)創(chuàng)新活動(dòng)的正常秩序；培育和健全有序、規(guī)范的技術(shù)市場(chǎng)體系，建立全面、高效的創(chuàng)新資源社會(huì)配置機(jī)制。

立法是技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的基本法律保障。政府除了通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃支持和推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新外，還應(yīng)該通過(guò)頒布完善健全而又切實(shí)可行的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新。美國(guó)政府先后制定了《技術(shù)創(chuàng)新法》、《商標(biāo)分類(lèi)法》、《技術(shù)優(yōu)先法》、《全國(guó)合作研究法》等；法國(guó)政府制定了《研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)綱要指導(dǎo)法》、《高等教育法》、《技術(shù)創(chuàng)新與科研法》等；日本政府先后制定了《專賣(mài)特許條例》、《科學(xué)技術(shù)基本法》、《關(guān)于大學(xué)技術(shù)研究成果向民間專業(yè)促進(jìn)法》、《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強(qiáng)化法》等；韓國(guó)政府制定了《國(guó)家科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)法》、《外資引進(jìn)法》、《扶持工程服務(wù)法》、《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》等。然而我國(guó)目前已經(jīng)制定的法律法規(guī)還很不完善，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展使技術(shù)創(chuàng)新在遇到一些新問(wèn)題時(shí)無(wú)法可依的情況，比如我國(guó)在有關(guān)商業(yè)秘密和技術(shù)秘密的法律保護(hù)上基本處于空白；由于客觀條件的變化以及制定法律政策時(shí)的局限性，使得現(xiàn)行的法律法規(guī)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

此外，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)投資和技術(shù)交易等法規(guī)依然不健全，今后仍是需要保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。要繼續(xù)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法規(guī)和政策，支持大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)依法保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新獲得的知識(shí)財(cái)產(chǎn)和通過(guò)多種方式獲得許可權(quán)益；繼續(xù)探索技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，初步形成能夠支持技術(shù)創(chuàng)新能力提升的區(qū)域小額資本市場(chǎng)，加快資本與技術(shù)的融合；開(kāi)拓促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資渠道，逐步建立適應(yīng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化投入體系，增加對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)；鼓勵(lì)符合條件的法人、社會(huì)投資機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立高新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，同時(shí)積極吸引國(guó)際的風(fēng)險(xiǎn)投資，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)促進(jìn)新興高新技術(shù)企業(yè)成長(zhǎng)的特殊作用；引進(jìn)機(jī)制靈活的擔(dān)保公司，為企業(yè)提供金融貸款擔(dān)保服務(wù)等等。

4．政府在科技創(chuàng)新體系中的服務(wù)功能

科技創(chuàng)新體系的完善單純依靠企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等實(shí)體是不能實(shí)現(xiàn)的，必須通過(guò)一系列的中介服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)才能更加完備?？萍紕?chuàng)新體系中的中介組織，同一般社會(huì)中介組織一樣，一方面往往是要素市場(chǎng)的組織載體，另一方面，它本身就是創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)組織網(wǎng)絡(luò)中的一類(lèi)組織，因此，在理想條件下，能夠在建設(shè)創(chuàng)新體系中發(fā)揮重要的溝通聯(lián)結(jié)、咨詢服務(wù)和協(xié)調(diào)重組作用。但由于中介服務(wù)平臺(tái)建設(shè)涉及到社會(huì)眾多領(lǐng)域、眾多行業(yè)，也不是單獨(dú)一個(gè)企業(yè)能夠完成的。比如中試基地的建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓與服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)、公共信息平臺(tái)的建設(shè)等等，由于這些公共性與競(jìng)爭(zhēng)性之間的項(xiàng)目建設(shè)，企業(yè)與大學(xué)尚缺乏積極性與能力，而這些平臺(tái)的建設(shè)對(duì)于區(qū)域科技創(chuàng)新體系的完善與發(fā)展是必不可少的，因此只能通過(guò)政府的支持與干預(yù)才能得以完成。因此，政府要把各類(lèi)中介服務(wù)平臺(tái)作為調(diào)控的有力工具，積極建設(shè)技術(shù)交易平臺(tái)、公共信息平臺(tái)、科技交流平臺(tái)、教育培訓(xùn)平臺(tái)等，不斷提升科技創(chuàng)新體系的運(yùn)作效能，同時(shí)，也可以通過(guò)中介服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與扶持，行使政府對(duì)科技創(chuàng)新體系的間接調(diào)控職能。