歐盟農業與環境政策對山東農業的借鑒

摘要：歐盟是世界上最大的農產品貿易集團，也是我國農產品的重要出口市場。但到目前為止，無論是在數量還是歧視性、隱蔽性方面，歐盟的農產品貿易壁壘依然可以稱得上世界之最。歐盟從保護環境和歐盟內部農業生產的角度出發，實施了一系列市場準入以及農業支持措施，值得我們借鑒和研究。

關鍵詞：歐盟 農業與環境 借鑒

一、歐盟共同農業政策的調整與改革

(一)1992年改革

為了協調烏拉圭回合談判中的立場，1992年6月，歐盟農業部長委員會正式采納共同農業政策改革方案，開始對其共同農業政策進行系統的改革。關鍵的變化表現在從過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制。其改革目標是：通過降低價格支持水平保障歐洲農業在世界上的競爭力，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環境等，促進農村發展。

CAP的改革方案覆蓋了歐盟75％的農業生產，因此到20世紀90年代中期歐盟在解決農產品過剩和財政負擔方面收到了良好的效果。

但是，歐盟國內農業支持水平仍然位居世界前列。從數量上看，出口補貼最多的產品是糧食；從價值上看，出口補貼最多的產品是牛肉和奶產品。以下實際補貼較多的產品依次為：水果和蔬菜、糖、其他奶產品、牛肉。較多依賴補貼出口的產品主要是奶產品和肉蛋產品，包括：其他奶產品、乳酪、脫脂奶粉、蛋、牛肉、禽肉等。補貼較多的產品通常也是其擁有較大國際市場份額的產品，顯然，這會對糧食、奶產品、畜產品和園藝產品的國際市場價格有不同程度的扭曲作用。

(二)2000－2002年改革

為了面對世界貿易組織新一輪農產品貿易談判要求，特別是來自美國等國家的壓力，1999年，歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業政策進行更為徹底的改革，提出建立歐洲農業模式，將共同農業政策轉變為“共同農業和農村發展政策”，強調農業的多功能性和可持續性。

根據這一議程，歐盟確定將2000－2006年的農業預算支出按1999年價格計算凍結在每年405億歐元的水平上，同時分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼。谷物和其他重要農作物的支持價格降低15％，其后是否繼續削減視市場條件決定；播種面積減少10％，損失的50％由歐盟補償；牛肉支持價格將分三個階段降低20％，同時通過提供直接收入補貼的方式補償飼養者85％的損失；奶制品配額制度將繼續執行到2006／07市場年度，分配給經濟落后地區的配額將擴大，分三步將支持價格降低15％，農民收入損失的65％由歐盟補償。通過結構基金支持基礎設施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區的發展，對生態脆弱地區和植樹造林提供補貼，減少有害肥料和農藥的施用。實現農業多種經營，維持農村活力，增加農村就業。

《2000年議程》是共同農業政策問世40年來步子邁得最大的一次改革，影響也極為深遠，一是促進了歐盟農業經濟在朝著貿易自由化方向發展；二是有利于新成員的加入，對WTO的談判形成一個開放的有利局面；三是突出了非貿易關注和農業多功能對整個歐洲地區的社會經濟發展，包括支持就業、環境保護、保護消費者利益等方面的積極作用；四是對鄉村發展也采取了一些新措施。

共同農業政策作為歐洲一體化的基石，在促進歐共體發展方面的積極作用是有目共睹的。但是進入21世紀，世界經濟、政治形勢及歐盟內部環境的變化使共同農業政策面臨更加嚴峻的挑戰。從全球范圍看，農業政策與環境問題、競爭政策、貿易政策之間的關系越來越緊密，它們都將置于世界貿易組織的調控之下。

(三)2005－2006年改革

1、改革的內外部原因

(1)從歐盟內部存在的問題來看，有一些是影響共同農業政策演變的重要決定因素。一個是環境問題。在過去幾十年的發展過程中，歐盟的農業發生了巨變，但同時也對環境產生了巨大的破壞。集約化的現代農業生產方式導致土質的嚴重下降，過度的使用土地降低了土地的生產能力；地下水被農業生產使用的化學物質污染，由于農業生產周圍環境的變化導致一些自然物種的消失以及生物多樣化的減少等等。所以，如何使歐盟的農業發展和環境相協調，維持現有的環境以及保護現有的自然遺產，在共同農業政策中納入對環境有利的規章制度，是未來一段時間急需解決的問題。

(2)是由歐盟再次東擴引出的新老成員國的利益協調。2003年1月歐盟提出CAP改革方案。6月，各國農業部長會議經過多次討論，對該方案最終達成了一致。這個方案突出了三個優先，即把農業生產的質量放在優先地位；把環境保護放在優先地位；把農業食品安全放在優先地位。此次歐盟農業改革步驟在2005年起分階段推進。但是具體實施起來有不少困難。因為從2004年5月起，東歐十國已陸續成為歐盟的新成員，歐盟成員國從15國增加為25國，領土面積擴大23％，總人口達到4．5億。但是，此次加入歐盟的新成員國中多數國家農業發展水平較低，農業在國民經濟中所占的比重較大，農業人口的收入水平也較低。歐盟的農業人口和農村面積因此而擴大，農村的發展、農產品的供給以及農民的收入差距都是必須解決的問題。從預算的角度來看，歐盟東擴對原有歐盟成員國產生兩方面的直接影響：一方面，現有成員國的平均收入水平將下降10％－15％；另一方面，對新成員國的凈預算轉移每年約為50－100億歐元。而且，這些新成員國對農業補貼提出各種要求。在歐盟擴大的初期，相比老成員國，新成員國獲得的利益或許會更多些。歐盟原成員國的農民及農業利益集團會因為農業補貼這個“蛋糕”被瓜分而產生抵觸情緒。

(3)應對來自WT0與貿易自由化的挑戰。烏拉圭回合以來的農產品貿易自由化的發展，使歐盟的高國內支持與出口補貼備受美、澳和加拿大等世界主要農產品出口國的批評和指責，并導致了與貿易伙伴之間不斷的嚴重沖突與糾紛。在2001年11月份的多哈會談中，歐盟更是遭受了多數發展中國家和其他農產品出口國要求其削減和改革農業補貼的巨大壓力。歐盟CAP也受到來自內部其他經濟部門要求改革的壓力。畢竟歐盟的農業只占GDP的2％，歐盟也不可能因為農業而妨礙其從WTO獲利的機會。為了相互妥協，順應貿易自由化的要求，歐盟在農業政策制定中不得不考慮來自外部貿易談判與內部其他經濟部門的壓力。同時，也是為了更好地在新一輪談判中維護其農業地位，增強談判能力。

2、改革內容：核心內容是直接補貼方式的變化，把掛鉤的直接補貼改革為脫鉤的直接補貼，將藍箱支持轉變為綠箱支持

(1)改革直接補貼方式：新方案提議建立與生產、價格不掛鉤的“單一農場補貼”制度。歐盟的直接補貼政策1992年開始實行，作為降低支持價格的補償。“2000年議程”進一步將谷物的支持價格在兩年之內降低15％，同時提高了直接補貼。上述的歐盟直接補貼政策雖然與當年的價格無關，但是卻與當年種植的產品類別和種植面積有關，屬于對生產和貿易具有直接扭曲影響的政策。由于政策實行過程中對生產總量進行了限制，因此，屬于藍箱政策。

按照新的改革方案，原則上取消以上補貼，代之以“單一的農場補貼”。每個農民獲得的補貼額將根據以2000——2002年為基期的情況確定，與當年種植的作物種類和面積多少無關，將不再屬于扭曲生產的政策，從而可以歸為綠箱政策。

新方案提議以農民在2000－2002年收到的補貼總量作為參考，對現存不同市場組織下的絕大多數的補貼納入單一農場(不掛鉤)支付體系中。并將每個農場有資格享受的補貼總額(支付資格)劃分為幾個部分，以便在農場被部分出售或租賃時，補貼可以隨之轉移。與以前的不脫鉤的直接支付補貼相比，通過脫鉤形式補貼農民收入的產品范圍非常廣泛，包括耕作物、牛肉和小牛肉、牛奶和奶產品、綿羊和山羊、淀粉薯類、顆粒豆類、水稻、種子與干飼草類。

歐盟農業支持政策轉變的軌跡是從市場價格向生產者直接補貼轉變，并逐步從掛鉤的直接補貼向脫鉤的直接補貼轉變，使直接收入支持(脫鉤與不脫鉤)在補貼中占的比重越來越大，共同農業政策的預算費用負擔也逐步由食品消費者轉向納稅者。

(2)穩定農產品市場政策。在以上補貼政策之外，歐盟繼續執行以前的市場穩定政策。谷物保留現行的干預(保護)價格，基礎干預價格不變，仍然為每噸63歐元。支持價格仍然實行季節變動，但是每個月的增加幅度減少一半。此外，對蛋白作物、能源作物、硬粒小麥、淀粉馬鈴薯、干燥飼草、稻米、堅果、奶制品等產品的支持價格、補貼方式和水平，也都做出了一些調整和改變決定。

(3)加強對環境、食品安全、動物健康和動物福利標準的要求。新方案進一步強調了對環境等標準的建設和關注，規定各項補貼政策包括單一補貼政策，盡管可能不再與生產掛鉤，但是卻與遵守環境、食品安全、動物健康和動物福利標準等方面的法規要求相聯系，稱之為“交叉達標”要求。這種交叉達標要求也可以用于保護一定的農村自然景觀。如果農民沒有能夠很好地達到有關的要求標準，則視情況按比例削減給予該農民的直接補貼額。

(4)建立新的“農場咨詢系統”。這個系統是分階段建設的，其主要任務是向農民提供如何在生產過程中按照有關標準和良好操作規范的咨詢服務。農場審計部門將定期地對農場投入物的投入水平進行審查，以確定是否符合有關的環境、食品安全和動物福利要求。

(5)加強農村發展。歐盟用于促進農村發展的資金將大幅度增加，用于促進農村發展的措施范圍也將擴大。這些規定從2005年開始實行。至于具體的措施，則由成員國或者地區政府決定。主要有四個內容：．鼓勵農民生產高質量的更好的滿足消費者需求的產品；支持農民按照歐盟標準進行生產；對實行高標準動物福利的農民實行補貼增加對年輕農民進入農業所進行的投資補貼。

(6)引入強制性動態調整機制，不斷削減對大農場的直接支付補貼。為了改變補貼不平衡的分配格局，歐盟決定對不同收入層次的農民采取不同的削減辦法。新方案提議，對于直接補貼收入在5000歐元以下的農民免除調整，對于補貼收入額在5000歐元以上的農民按級別逐年遞減。對于領到補貼在5001－50000歐元的農民來說，2007年削減幅度為1％，以后根據年補貼規模逐步遞增削減，2013年達到12．5％的最大削減幅度；而對于領取補貼在50000歐元以上的農民，2007年削減幅度為1％；以后根據補貼規模逐步遞增削減，2013年達到19％的削減幅度。據測算，此項措施每年可節省12億歐元的支出。這些資金大部分將根據各成員國的農業土地面積、農業就業人口和按購買力計算的人均GDP值進行再分配，以滿足農村發展的具體需要。

二、對山東省的借鑒作用

(一)借鑒歐盟農業補貼措施，遴選補貼重點，加大補貼力度

在農業補貼中，調整補貼結構與增加補貼數量同等重要。要根據國內外農產品的競爭態勢，努力使補貼結構合理化，突出補貼重點，提高資金補貼效率。一是重點補貼優質化、專用化農產品、綠色產品以及精深加工的農產品生產；二是農業投入品以良種和節水型灌溉中的水電費補貼為主，其中良種補貼又要向大豆、玉米、小麥和棉花傾斜，以降低這些產品的生產成本；三是對受沖擊較大的糧棉油糖等敏感性農產品主產縣的中低收入純農戶和一兼戶進行補貼四是以貼息貸款和直接補貼農產品基地建設的方式，重點支持農業產業化龍頭企業的收購、加工和銷售活動。

(二)有選擇地引入綠箱中的收入補貼政策

1．減免受沖擊嚴重的糧棉油糖等農產品主產區、貧困地區以及受災地區有關農產品的稅收和村提留、鄉統籌費。這些地區的地方政府由此發生的財稅收入減少額，由政府轉移支付解決。

2．建立農業保險補貼制度。第一，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農產品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯產品進行保險補貼。第二，成立政策性農業保險機構。重點對市場和生產風險高的棉花、大豆等大宗農產品及我省農業主力創匯的畜禽、蔬菜等進行補貼。

(三)將糧棉流通部門的黃箱保護價收購資金，轉為直接向低收入農業生產者發放的綠箱收入補貼

(四)充分利用微量標準允許的黃箱補貼，重點加大特定產品的補貼力度

可將小麥、玉米、大米和棉花這些特定農產品的化肥、農藥、農膜和種子等農業生產資料的補貼，根據農民出售給政府的數量，憑發票直接領取補貼，然后在市場上自由采購。

(五)注意歐盟貿易壁壘的設置對山東省農產品出口產生的沖擊

歐盟共同農業政策的目標包括保護生態環境和動物生存環境，保證食品安全。為達到這一個目標，從2004年開始，歐盟正式禁止320種農藥在歐盟的銷售，其中涉及中國的農藥產品多達60余種。由于這些農藥廣泛用于我省種植業，歐盟貿易壁壘對我省農產品出口影響巨大，對水果、蔬菜、谷物等多種農產品出口歐盟構成壁壘。

(六)發展出口優勢農產品，培植和打造品牌農產品

山東省有許多適合當地生態環境和種養技術的優良農作物和畜禽品種，以及用這些優良品種的產品加工的名優食品。因此，做大做強這些土特名優產品，打響特種牌，是我省參與國際競爭的對策之一。如壽光近幾年培育了如“樂義蔬菜”、“王婆香瓜”、“榮名葡萄”、“壽光大蔥”等知名品牌，有的已打入國際市場。“王婆香瓜”無形資產被上海新世紀服務公司評估為3．3億人民幣，已成為該鎮的支柱性產業，每年大量出口。

(七)大力發展有機農產品

食品安全是土特名優農產品參與國際競爭非常重要的一道坎。跨越這道坎的有效辦法是按照國際食品法典標準組織生產，用安全無污染、富營養、高品質的有機農產品、綠色食品占領歐盟市場。山東省有充分的人力資源，為發展有機農業提供了有利條件，可發展有機水果、有機蔬菜、有機茶葉、有機糧食等多種有機農產品。歐盟國家的消費者均十分歡迎有機農產品，這為我省有機農業的發展提供了良好的機遇。

(八)發展農業，但更要重視保護環境

生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎，它對各個產業特別是作為基礎產業的農業影響尤其突出。生態環境一開始并未受到人們應有的重視，隨著農業生產的任務日益加重，農業生態問題也更加尖銳，這些問題的存在嚴重阻礙了農業的進一步發展。這使得人們重新認識農業與生態環境之間的關系，并探索一種新型的農業發展模式，即生態農業，使農業與生態保護相互協調實現可持續發展。山東作為我國的農業大省，借鑒歐盟作法，處理好農業和環境保護的關系對全省開放式經濟發展的全局至關重要。