反腐敗與深化政治體制改革研究

[摘 要] 中國共產黨在幼年時期就十分警惕剝削階級思想對黨的侵蝕，執政以后把廉政建設作為黨的作風建設的重要內容#65377;隨著改革開放的深入發展，腐敗又出現新的特征，反腐斗爭也呈現出復雜性，從源頭上預防和解決腐敗問題，關鍵在于遏止權力的濫用#65377;

[關鍵詞] 反腐敗 政治體制改革 制約機制 監督機制

中國共產黨建黨以來一條基本經驗是:既要有科學的理論和正確的路線，還要有優良的作風作保證，更要有制度的建設作保證#65377;研究反腐敗與深化政治體制改革，對于在新的歷史條件下加強黨的建設，堅定不移的開展反腐敗斗爭，具有非常重要的現實意義#65377;

一#65380;新時期反腐斗爭的特點，要求體制創新

中國共產黨的先進性決定了反腐倡廉的必然性#65377;黨的歷史是一部革命和建設的奮斗史，也是一部反腐敗的斗爭史#65377;

(一)反腐倡廉斗爭的歷史經驗

1926年中共中央發出了《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》，這是我黨頒布的第一個懲治貪污腐化分子的文件，它表明黨在幼年時期就十分警惕剝削階級思想對黨的腐蝕^[1](P.45);1927年，井岡山時期的“三大紀律八項注意”是黨在各個時期反腐倡廉的基本要求;1933年12月中華蘇維埃共和國中央執行委員會發布了《關于懲治貪污浪費行為》的訓令;抗日戰爭時期，陜甘寧邊區黨委重新公布了1936年中共中央《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》#65377;1939年8月，制定了《懲治貪污條例草案》#65377;1942年我們黨開展的延安整風運動時期形成的三大作風，也是我黨反腐倡廉理論的重要內容^{[2] (P.978)} ;新中國成立后，我們黨把廉潔從政作為黨的作風建設的重要內容#65377;1951年，在全國掀起了反貪污#65380;反浪費#65380;反官僚主義的“三反”運動#65377;解放初期最大的貪污犯劉青山#65380;張子善被判死刑，成為共產黨執政后反腐敗的第一聲雷#65377;

(二)新的歷史條件下反腐敗斗爭的特點

1#65380;改革開放初期是反官倒#65377;從歷史的角度上看，“官倒”歷來都是最厲害的#65377;19世紀60-70年代中國的洋務運動，商人的企業總是抗爭不過官營企業，洋務派興辦的民用企業，大都具有壟斷性，成為封建買辦的勢力壓抑民族資本主義發展的工具#65377;人們普遍認為從那時起，“官倒”就是最厲害的#65377;八十年代中后期，隨著改革開放的深入，腐敗現象以“官商”#65380;“官倒”的形式出現，盡管這兩種形式腐敗社會面不大，但因其集中于黨政高級官員領域，打擊了普通群眾對黨和政府的一貫信任#65377;

2#65380;九十年代中期以來，特別是近些年來，腐敗又呈現出新的特征:一是腐敗的社會面擴大#65377;從原來的經濟領域#65380;政治領域向整個社會組織擴展#65377;在經濟領域中，用政治權利謀取個人或小團體的財富是由計劃向市場轉型腐敗犯罪的重要形式#65377;首先是那些掌管人#65380;財#65380;物權利的實權人物和實權部門;其次是經濟發展的熱點部位和經濟體制改革的重點領域，如房地產#65380;金融#65380;股票證券#65380;公共工程等領域成為經濟領域腐敗犯罪的多發部位;再次是腐敗分子瘋狂地斂財，導致大案要案呈不斷上升趨勢，1988年查處的百萬元以上的腐敗案件是16件，2003年上升到5000件^{[3] (P.340)} ;第四是經濟領域中貪污#65380;賄賂#65380;挪用公款等腐敗犯罪和各種瀆職犯罪交織在一起;在政治領域的腐敗犯罪主要是“以錢買權，以權換錢”#65377;“以錢買權”，權利到手，貪贓枉法#65380;徇私枉法#65380;棄權勒索，再用手中的權利收回“投資”#65377;

二是腐敗向縱深發展#65377;經濟腐敗由原來的經濟人向權利部門“尋租權利”轉變為權利部門向經濟人“權利設租”#65380;“權利創租”#65377;從1992年起，由于通貨膨脹加速#65380;房地產開發熱的興起，利差收入和土地批租差價收入迅速增大，又成為尋租的新熱點#65377;銀行貸款，由于存在利率雙軌制，國家貸款實際利率是負的，百分之幾到十幾，而市場上融資#65380;民營的利率是正的，都是20%以上，兩者利率差額極大#65377;1992年全國貸款總額為2300億元，如果賺其中的利差或回扣10%，那就是230億元，這些都落入了個人腰包或小金庫，有的人就一夜成了“富翁”^[4]#65377;從1992年起，通貨膨脹加速，房地產開發熱興起，利差收入和土地批租差價收入又成為尋租的熱點^{[5] (P.4)} #65377;

政治腐敗由原來用人上的不正之風發展為買官賣官#65380;賄賂選舉，社會上形成了某種腐敗文化#65380;權權交易#65380;權錢交易甚至成了通行的游戲規則，這主要是權力配置的失當，突出表現為權力過于集中#65377;正是這種沒有限制#65380;缺乏約束的權利導致了腐敗的蔓延#65377;

“由少數人選人，在少數人中選人”的干部人事管理體制為用人問題上腐敗制造了機會和條件#65377;買官賣官#65380;跑官要官#65380;任人唯親#65380;排斥異己#65380;拉幫結派等等是用人問題上腐敗的主要形式#65377;由于用人權主要集中在少數人手中，一方面為一些地方的黨政主要領導利用用人權謀取私利提供了條件，另一方面也使投機鉆營謀取官職者賄賂成本降低，能抓住少數幾個人進行賄賂比賄賂廣大選民的成本低許多#65377;再者“在少數人中選人”，缺乏一個平等#65380;公開競爭的平臺#65377;這種體制不利于人盡其才，也為腐敗提供了條件#65377;

3#65380;腐敗的多種多樣，反腐斗爭也呈現出復雜性#65377;首先，關于黨政一把手的腐敗問題，在當前各種腐敗形式中，“一把手腐敗”現象最為突出#65377;有關數字表明，1998年在全國查處的地廳級干部中，“第一把手”占總數的42.1%#65377;國土資源部部長田鳳山，河北省委書記程維高，廣西壯族自治區書記成克杰在一把手的腐敗案中，有向“高層化”發展的趨勢^[6]#65377;“第一把手”腐敗的金額越來越大，動輒幾百萬#65380;上千萬，如果說“第一把手”收受的賄賂還能夠用數字統計的話，那么他們利用職權所進行的違法違規給當地的經濟與社會發展帶來的潛在危害確實難以用數字來衡量的#65377;

其次，關于國有企業深化改革中的腐敗問題#65377;改革開放以來紀檢監察機關查處的國有企業廠長經理貪污賄賂等腐敗案件數量不斷上升#65377;這主要是國有企業廠長經理獲得經營自主權后，缺乏有效的監督制約機制#65377;在這種情況下，國有企業的廠長經理只要討得主管領導的歡心#65380;賞識，在企業里就可以為所欲為了#65377;長期以來，由于政企不分，許多政府部門和一些領導者將國有企業看作是唐僧肉，把手紛紛伸進國有企業，向企業吃喝卡拿要，由此導致國有資產流失#65377;具估計，從80年代以來，我國國有資產流失累計達6000多億元，平均每年500多億元，還有人估計每年流失量在1000億元以上^{[7] (P.165)} #65377;

二#65380;反腐敗斗爭要靠制度建設

(一)關于權力制約機制#65377;

權力的濫用導致腐敗已是世所公認#65377;遏制腐敗的關鍵在于遏制權力的濫用#65377;如何做到這一點，我們可以從明末清初的大思想家那里得到某些啟示#65377;黃宗羲#65380;王夫之#65380;顧炎武都認真探討過如何以權力制約權力#65377;

黃宗羲主張立法和司法應君臣共治分權，主張以“天下之法”來減少#65380;限制君主的專制權力，變集權為分權，變專制為自治等^[8]#65377;王夫之提出了“君#65380;相#65380;諫官”三者“環相為治”的主張，也就是立法應遵循分權之治的原則^{[9] (P.1085)} #65377;顧炎武也設計出一個“寓封建之意于郡縣之中”的地方自治方案^[10]#65377;

黃宗羲#65380;王夫之#65380;顧炎武都是明末清初的大思想家，他們的觀點有許多是一致的或相通的#65377;當封建社會已走到盡頭的時候，他們都在認真探索如何以權力制約權力，特別是對君權實行有效制約的問題#65377;他們都看到了權力導致腐敗，看到了政治的優劣不完全在于執政者個人的人品#65380;素質和修養，而在于制度，在于有沒有切實有效的制衡機制#65377;這不僅使人聯想到中國共產黨的延安時期#65377;1945年7月初，毛澤東在回答黃炎培提出的如何跳出“其興也勃焉”#65380;“其亡也忽焉”這個周期律的支配問題時，說我們已找到了新路，我們能跳出這個周期律#65377;這條新路，就是民主，只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈，只有讓人民起來負責才不會人亡政息^{[11] (P.609)} #65377;我們考察延安時期的“三三制”政權，人民的輿論監督，與明末清初的大思想家們的權力制衡和監督有許多相同和相通的地方#65377;

改革開放以來，我們黨的領導人也提出了反腐敗斗爭要靠制度，要加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制等一系列方法和措施#65377;

(二)用人制度方面的反腐倡廉，應按照“三個代表”的要求，選拔任用領導干部

1#65380;擴大黨內民主，提高干部選拔#65380;任用的公開性，杜絕干部選拔任用中的各種不正之風#65377;近幾年來，一些地方進一步深化干部人事制度改革，實行了領導職務的社會公開選拔#65380;民主推薦#65380;任前公示#65377;我們要按照十六大提出的要求，改變干部的授權方式和授權機制，逐步從選拔政治過渡到選舉政治#65377;

2#65380;完善干部考核制度和方法，使干部考評管理更加科學化#65377;建立對干部能力和業績的考評指標體系和方法，避免考察考核評價中感情#65380;關系等人為因素的干擾，對于防止用人腐敗具有十分重要的意義#65377;干部考察還應建立先進合理的干部考察體系，使考察內容細化#65380;量化，民主測評表應設計得科學合理并盡可能量化，由群眾“劃分”#65377;還應當借鑒國外的做法和經驗，探索建立公共部門績效評估指標體系#65377;由上級主管#65380;同事#65380;服務對象或管理對象根據相應的指標體系進行評判，并根據考評結果決定升遷獎懲^[12]#65377;

3#65380;建立分部分級管理干部體制#65377;要建立黨政干部管理制度，黨政領導干部應當實行公開性#65380;競爭性的選舉制#65377;選舉和委任產生的黨政領導干部應當依法實行任期制;事務類公務員應當嚴格實行考試錄用(筆試#65380;面試#65380;政審)，考績晉升和常任制(那么業績如何評價，那就要量化#65380;細化)，要結合完善國家公務員制度，逐步建立體現崗位職責#65380;能力#65380;業績等因素，職務工資與績效工資相結合的工資制度#65377;

(三)關于大力推行行政審批制度的改革

在計劃經濟體制下，形成的生產資料和生活資料壟斷部門，有審批權和資源配置權的部門，在資源匱乏的情況下，利用職權搞不正之風#65377;

首先，凡是應該并且能夠取消的行政審批權，都要予以取消或者改為核準制和備案制;其次，凡是可以通過市場機制的辦法處理和解決的事項，都要通過招標#65380;拍賣等市場手段來解決;再次，凡是要保留的審批項目，都要建立分解和相互制約機制，提高審批工程的透明度，以便更好的規范權力行為，減少權錢交易機會#65377;

(四)關于加快財政體制的改革

奢侈浪費之風屢禁不絕，公賄行為的發生，其重要原因是有大量的預算外資金游離于預算管理之外，各單位私設的“小金庫”更是處于失控狀態#65377;國家自然科學基金委員會財務局經費管理處的一個小會計就能貪污挪用公款兩個億^[13]#65377;加強財政預算管理成為預算和治理奢侈浪費之風的治本之策#65377;

改革傳統的管理體制和管理方式，強化對資金的監管;實行部門預算，理順財政資金管理關系，從體制上徹底扭轉資金管理混亂的狀況;改革資金繳撥方式，加快實施國庫集中收付制度，防止國家專項資金被層層截留和挪用#65377;

三#65380;反腐倡廉，要建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制

近幾年來，中央不斷加大了反腐敗的力度，取得了明顯的階段性成果#65377;一批批腐敗分子被查處#65380;嚴懲#65377;但也出現了腐敗現象屢禁不止#65380;“前腐后繼”的現象，筆者認為，遏止權力腐敗必須從源頭上抓起，要建立依法行使權力的制約機制和監督機制#65377;

(一)加強對權力運行的制約和監督

第一，領導干部要樹立正確的權力觀#65377;領導干部應非常明確手中的權力是人民賦予的，應該始終用來為國家和人民謀利益#65377;領導干部要廉潔自律，始終都把國家利益#65380;人民利益#65380;民族利益#65380;集體利益擺在第一位，要“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”#65377;

第二，加強黨內監督#65377;黨員領導干部要強化監督意識，自覺接受黨組織和人民群眾的監督#65377;

第三，要進一步完善權力結構，建立健全依法行使權力的制約機制#65377;黨的十六大明確指出:“建立結構合理#65380;配置科學#65380;程序嚴密#65380;制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”#65377;

第四，貫徹執行黨內監督條例，提高監督工作的質量和水平#65377;

(二)強化權力機關的監督作用和增強新聞輿論的監督作用

對“一府兩院”(指政府，檢察院和法院)的工作及其他人員進行監督是全國和地方各級人民代表大會及其常務委員會的一項重要職責#65377;這就需要進一步改革和完善我國的人民代表大會制度和具體工作制度#65377;首先，按照“議行分離”原則，使人大代表不再在各級人民政府#65380;司法機關中擔任領導職務，適當增加各民主黨派#65380;人民團體等社會各界人士人大代表的比例#65377;從而有效的發揮人大對國家行政機關和司法機關的權力監督和制約作用#65377;其次，改革人大干部選拔任用體制，黨委推薦干部要按照“先人大#65380;后政府及其他部門”的秩序，將重要干部首先安排到人大機關任職，經人大機關工作實踐鍛煉后的優秀干部方可安排到政府部門中工作#65377;最后，健全人大代表參政機制，吸收人大代表參加政府全委會或政府職能部門工作會議，對政府部門工作進行聽證#65380;質詢#65380;提出批評建議等#65377;

紀檢#65380;監察#65380;檢察#65380;審計等機關是反腐敗的主要只能機構#65377;首先是為這些職能機構發揮監督作用提供法律保障;二是充實力量強化職權增強獨立性;三是創造適宜的監督形式#65377;

增強輿論的監督作用#65377;90年代以來，黨和政府對新聞媒體的輿論作用日益重視并采取鼓勵和激勵措施#65377;不少新聞媒體在輿論監督方面作出了不少有益的探索，深受人民群眾的歡迎#65377;

(三)加強立法，使遏制權力腐敗制度法制化，系統化#65377;

2004年7月1日，行政許可法正式實施，這部全文約1.1萬字的法律以“規范行政機關的審批行為”為主要目的#65377;它的制定和實施是中國成為首個為“行政許可行為”單獨立法的國家#65377;這部法律最大的意義就是界定了政府的行政權限，規定什么事情政府可以做，什么事情政府不可以做，所以這部法律的制定過程也是政府自我削權的過程#65377;

逐步建立健全有關遏制權力腐敗的一整套防范#65380;約束和懲罰機智，通過法律法規來規范#65380;約束權力的行使，使遏制權力腐敗建立在社會主義法治的基礎上，才能發揮制度規范權力行為的根本性作用，實行依制度和法制而不是人治，來解決腐敗問題#65377;《行政許可法》實施后，經過實踐檢驗后，要逐步充實和完善，以利于充分發揮對行政權力制約的法律效力#65377;總之，要把對權力制約和監督的業已形成的成果納入法律體系中#65377;與此同時，還要使遏制權力腐敗制度系統化#65377;因為權力的遏制涉及到許多環節和方面，如規范黨政干部行為方面的制度，重大事項決策制度，人#65380;財#65380;物方面的管理制度，辦事公開制度等，必須運用系統方法建立健全各項制度，協調好各項制度之間的關系，使之行成有機統一發揮同向的合力作用，從而有效的遏制權力腐敗#65377;

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[13]鄭州日報，2004年11月10日#65377;

責任編輯梅宏

[作者簡介]劉伯蘭(1956—)，女，鐵道警官高等專科學校副教授#65377;