切實加強政府投資工程的管理和監督

政府投資工程項目，一般都是地方重點工程項目，投入資金大，建設周期長，涉及面廣。如何從各個環節上加強管理和監督，盡可能使工程支出科學合理，潛力很大。管理和監督的嚴緊寬松，結果差別往往在幾十萬元甚至幾百萬元。從臨川區近幾年來對國家建設項目工程審計中，發現政府投資工程在建設過程的諸多環節上存在一些問題，有的問題甚至比較嚴重：

（一）未嚴格按照建設項目程序辦理有關手續。主要表現為：少數項目超規模、超計劃投資部分及發生重大變更設計時未報請原審批部門批準；有關部門在項目審批時未嚴格把關，以致一些建設單位在報批時手續不全，漏交有關建筑規費比較嚴重，特別是部門或鄉鎮自籌建設資金的項目尤為突出。

（二）招投標不夠規范。一是不按招投標規范程序進行操作。少數建設項目因各種原因要求盡快開工，出現招標標底編制比較粗糙，標底中的一些關鍵數據含糊、暫定估價項目較多及工程量出現少算或漏項，導致競標價與工程決算價產生較大的差異。二是不按國家《招投標法》等法律法規進行招投標活動。有的建設工程應采取公開招標的，變成邀請招標；應采取邀請招標的，又變成了議標方式；有的建設項目的后續工程在進行議標時，實際上是指定原有施工單位繼續承包。三是有的建設單位招標工程項目不完整，甚至不招標。目前有相當一部分建設工程項目招標范圍僅限于建筑安裝主體工程，對符合招標要求的單項工程如給排水、電氣等工程直接發包，少數項目招標時還出現除主體的土建部分作為招標工程項目外，主體大樓的門窗、高級裝飾工程等單獨分離出去直接發包；還有極少數符合招標要求的建設工程項目，未進行招標。

（三）合同管理及簽訂不規范。一是有的建設單位在合同簽訂前不認真研究合同條款，對合同中必須簽訂的條款，如材料價格、人工單價調整等問題出現不簽或少簽，給今后辦理竣工決算和結算留下隱患。二是少數建設單位甚至與承包商簽訂背離招標文件的合同，即所謂“陰陽合同”，嚴重地侵害了國家利益。三是少數工程不及時簽定施工合同，而是在施工開始甚至結束時簽定。

（四）工程現場施工管理不到位。（1）工程現場簽證缺乏統一性和嚴肅性。一是簽證內容不符合規定，如少數項目簽證內容與原工程標底預算重復列項。二是簽證手續不符合規定，現場簽證應有建設、監理、施工三方單位的蓋章及現場人員的簽字，實際工作中有三方蓋章簽字的數量不多。三是簽證內容不清楚，如現場簽證資料不齊全，內容表達不清楚，沒有具體的變更部位、變更原因、變更項目、變更數量、技術處理意見只對工程量進行簽證，未對價格進行確認等。四是簽證內容不準確，少數簽證把不屬于簽證范疇的內容列入簽證參與工程結算，如施工單位自身原因造成的返工，施工單位臨時用水、電等工程。五是盲目簽證，事后補簽，簽證表述不清、準確度不夠、時間性不強，造成結算失真。（2）相當部分工程未實行監理制。目前縣級除國家（含本級政府）財政性資金投資的建設項目實行了監理制外，其余由部門或單位自籌資金投資的建設項目絕大部分未實行監理制，缺乏監督機制。

（五）工程造價不實。一是建設單位未嚴格把好工程決算關，對施工單位報送的決算書未進行認真審核。二是施工單位大多采用多計工程量、高套定額、重復編列子目、高算材料價格、中標后再設法通過變更增加工程量及簽證索賠等手段來增加工程造價，甚至與建設單位聯手弄虛作假搞假工程，套取非法所得。三是一些建設單位在資金嚴重不足的情況下，就開工建設，所需資金由施工單位部分或全部墊資，因在項目招投標及合同簽訂時，又承諾資金已到位、工程款嚴格按工程進度付款，為了避免施工單位借口拖延工程進度或打官司，私下承諾在工程結算時虛增工程量、提高一些主材單價或者按高于銀行同期利息幾個點支付墊資利息，以彌補施工單位的“損失”。

（六）工程決算未經審計。一是少數建設項目存在項目人主持招投標、編制預算、設計、施工、審核工程量、辦理工程決算等全在本系統的有關部門之間辦理，工程結算未報送審計部門審計。二是大部分行政事業單位建設項目工程決算未報送審計部門審計，而是自行辦理結算或由社會中介機構審核。

上述問題的產生主要原因，一是有關部門和建設單位的法制觀念淡薄，不能嚴格執行《建筑法》、《招投標法》、《合同法》等法規制度，一些建設項目的法人機制名存實無，有項目法人也只是代言人，具體還是由上級的領導說了算。二是有關執法部門對工程建設中的違法違規行為監管不力，只是一種事前監管，未能全過程監管，加上執法人員自身的業務素質也嚴重地影響了監管力度。三是建設單位與施工單位可能出于考慮各自的利益或者之間存在一種默契的經濟聯系。一些建設單位在資金緊張的情況下，為了省錢，該辦的手續未辦、該請監理的未請、該繳的稅費未繳。加上所謂的領導“政績工程”，往往不注重建設程序，致使有的工程建設管理上出現諸多問題。特別值得一提的是，建設單位的工程管理人員與施工單位之間，存在著兩者對建筑行業信息的掌握極不對稱。甚至個別建設單位或極個別工程管理人員與施工單位串通一氣，袒護造假行為，慷國家之慨，謀取單位或個人的私利。

為了加強政府投資工程建設的管理和監督，提高政府投資的有效性、合理性，防范政府投資損失，我們建議：

（一）要切實提高對有關政策法規的“理解力”。即提高有關領導、有關部門負責人、有關人員對工程建設相關政策法規的掌握和理解水平，理解水平決定執行水平，也就決定管理水平和管理效益。對于政府行業主管部門來說，應加大有關政策法規的宣傳力度，不定期舉辦專題講座或培訓，對相關人員進行培訓，不斷提高有關人員掌握和理解政策法規的水平；建設單位領導要對有關部門負責人和具體承辦人員提出明確要求，并且把掌握和執行政策法規水平作為個人能力和目標管理考核的內容。同時在項目立項前，建設單位的領導和工程管理人員，應認真學習有關工程建設管理和招投標等方面的法律法規，了解一些必要的工程建設知識和基本程序。

（二）切實增強按有關政策法規和程序進行操作的“執行力”。對工程項目的建設管理，國家、省、市都有一系列的政策法規和操作程序，之所以在實踐中仍然存在許多問題，關鍵就在“執行力”，有的是不善于執行，有的是不愿意執行，有的甚至是故意不執行。因此在實際工作中，著重要抓好程序、管理和監督三個環節的執行力。為此：

1、要嚴格加強內控制度建設。建設單位要根據外部控制法律法規，建立健全明確的、可操作性的內控制度。如在工程變更簽證上可從這幾方面來控制：一是及時做好簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結，并對價款合理性進行確認。二是引入監理機制，由監理單位對變更的工程量、價款進行確認，防止偷工減料，保證工程質量。三是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項目變更審批額度，經集體討論審查確認，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發生。

2、要堅持先審計后結算程序。根據《審計法》等法律法規的規定，對各級黨政機關、事業單位、社團組織及使用國家投入資金的企業，工程建設項目必須報送審計部門審計。未經決算審計，建設單位不得辦理工程價款的結算，相關部門不得辦理竣工決算手續。

3、要加大處理處罰力度。根據相關法律法規的規定，建議政府出臺相關的處理處罰規定，加大對建設工程中各種違紀違規的處罰力度。特別是加大對責任人的處理處罰力度，實行問責制，依法追究有關人員的責任。

（作者單位：臨川區審計局）