縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之管見(jiàn)

一、審計(jì)對(duì)象的確定

自中辦發(fā)【1999】20號(hào)關(guān)于縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定出臺(tái)后，審計(jì)界在思想認(rèn)識(shí)上，對(duì)縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象確定，一直存在著爭(zhēng)議。有的認(rèn)為應(yīng)該審計(jì)縣（區(qū)）委書(shū)記，有的認(rèn)為應(yīng)該審計(jì)縣（區(qū)）長(zhǎng)，有的認(rèn)為誰(shuí)離任審計(jì)誰(shuí)。當(dāng)然，審計(jì)實(shí)踐中，各地做法也不一。到底怎樣做才比較合適呢？

縣（區(qū)）黨委、政府是我國(guó)承上啟下的政權(quán)機(jī)構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的職責(zé)和權(quán)力確實(shí)不好劃分，現(xiàn)實(shí)中，縣（區(qū)）書(shū)記是真正的一把手，對(duì)縣（區(qū)）的各項(xiàng)工作負(fù)全面責(zé)任，縣（區(qū)）的重要工作一般也是書(shū)記直接拍板。縣（區(qū)）長(zhǎng)更多的是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子制定的行政決策，配合縣（區(qū)）委書(shū)記工作，抓好縣（區(qū)）委或縣（區(qū)）委書(shū)記決策事項(xiàng)的落實(shí)工作，行使的決策權(quán)限較小。因此，本人認(rèn)為，在目前政治體制下，對(duì)縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，一般應(yīng)以縣（區(qū)）委書(shū)記為審計(jì)對(duì)象比較合適，容易被大多數(shù)人接受，也便于實(shí)踐操作。當(dāng)然，縣（區(qū)）長(zhǎng)與黨委書(shū)記權(quán)責(zé)劃分很明確的，也可以單獨(dú)把縣（區(qū)）長(zhǎng)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象，由其獨(dú)立對(duì)所行使的職責(zé)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在正常情況下，一般不需要都作為審計(jì)對(duì)象。但在縣（區(qū)）黨委、政府換屆時(shí)，縣（區(qū)）長(zhǎng)和黨委書(shū)記都要變動(dòng)的，也可同時(shí)安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，但一定要弄清被審領(lǐng)導(dǎo)干部各自的職責(zé)范圍或所拍板的事項(xiàng)，以便確定縣（區(qū)）委書(shū)記和縣（區(qū)）長(zhǎng)各自應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在發(fā)放審計(jì)通知書(shū)時(shí)，抬頭可寫(xiě)縣（區(qū)）委、政府。

二、審計(jì)范圍和內(nèi)容

近幾年來(lái)，組織部門(mén)委托的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有的時(shí)間較長(zhǎng)，投入審計(jì)力量多，審計(jì)成本大，由于時(shí)間較長(zhǎng)許多問(wèn)題難以查清。對(duì)這種情況，如有可能的話(huà)，審計(jì)部門(mén)應(yīng)要求組織部門(mén)在下達(dá)審計(jì)委托書(shū)時(shí)，須明確審計(jì)范圍，一般以被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部在任或離任時(shí)最近3年為限，如有重大問(wèn)題則向以前年度延伸。審計(jì)中關(guān)注群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題和紀(jì)委、組織部門(mén)要求審查的問(wèn)題。這樣做重點(diǎn)突出，目標(biāo)明確，會(huì)收到事半功倍的效果。一般來(lái)講，審計(jì)內(nèi)容包括縣（區(qū)）財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性，并根據(jù)審計(jì)需要延伸審計(jì)縣（區(qū)）所屬單位和其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。

縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)總的目標(biāo)是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政，加快依法治國(guó)進(jìn)程，為建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，推進(jìn)政府決策的民主化和科學(xué)化方面發(fā)揮積極的作用。但最直接、具體的目的是為上級(jí)黨委、政府和組織部門(mén)管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要參考依據(jù)。從被審單位范圍來(lái)講，對(duì)一個(gè)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同于對(duì)一個(gè)單位的財(cái)務(wù)收支審計(jì)。按照縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自履行的職責(zé)與應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的相關(guān)程度將被審單位或項(xiàng)目劃分為必審、抽審和延伸審計(jì)調(diào)查三個(gè)層次。縣（區(qū)）財(cái)政局、縣（區(qū)）黨政辦或黨政領(lǐng)導(dǎo)直接拍板的項(xiàng)目為必審單位（項(xiàng)目），縣（區(qū)）下屬行政事業(yè)單位、企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則根據(jù)實(shí)際情況和審計(jì)需要進(jìn)行抽審或延伸審計(jì)調(diào)查。由于審計(jì)對(duì)象不同，對(duì)縣（區(qū)）長(zhǎng)和黨委書(shū)記的審計(jì)內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別。對(duì)縣（區(qū)）黨委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)側(cè)重于重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)和宏觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的審計(jì)，重點(diǎn)是任職期間重大經(jīng)濟(jì)決策是否科學(xué)、民主及其產(chǎn)生的效果如何?貫徹執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策情況、財(cái)政收支、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及招商引資、城市建設(shè)狀況等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的真實(shí)性和變化情況。政府是行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)縣（區(qū)）長(zhǎng)的審計(jì)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行和財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)情況，側(cè)重于審計(jì)本縣（區(qū)）的財(cái)政財(cái)務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性。

三、審計(jì)評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容

本人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)不能大包大攬，把組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的評(píng)價(jià)內(nèi)容納入在內(nèi)，應(yīng)堅(jiān)持“審什么，評(píng)什么”的原則，不能無(wú)限評(píng)價(jià)。即對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合規(guī)性評(píng)價(jià)后，在此基礎(chǔ)上根據(jù)審計(jì)延伸和調(diào)查的結(jié)果，再評(píng)價(jià)其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其效果、評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)控制度、采取的措施、作出的決策的規(guī)范性和有效性。一般從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（一）財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益以及資產(chǎn)負(fù)債的增減情況。主要評(píng)價(jià)縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和決算情況；預(yù)算外資金的收入、支出和管理情況；專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用情況；國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用及保值增值情況；財(cái)政收入增長(zhǎng)、財(cái)政支出增長(zhǎng)和政府負(fù)債情況等。對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的評(píng)價(jià)一般從真實(shí)性、合法性和效益性三個(gè)方面作出。（1）真實(shí)性：提供的會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整，審計(jì)調(diào)整幅度很小，評(píng)價(jià)為“真實(shí)”；提供的會(huì)計(jì)資料基本真實(shí)、完整，審計(jì)調(diào)整幅度較小，評(píng)價(jià)為“基本真實(shí)”；提供的會(huì)計(jì)資料不真實(shí)、不完整，審計(jì)調(diào)整幅度很大，且存在著嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的，評(píng)價(jià)為“不真實(shí)”。（2）合法性：未發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為或違規(guī)行為顯著輕微不需處理的，評(píng)價(jià)為“合法”；違規(guī)金額占審計(jì)金額比例很小的，評(píng)價(jià)為“基本合法”；違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重或違規(guī)數(shù)額較大的，評(píng)價(jià)為“不合法”。（3）效益性：審計(jì)結(jié)果達(dá)到科學(xué)擬定的綜合效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)80％以上的，評(píng)價(jià)為“好”；在80％至50％之間的，評(píng)價(jià)為“一般”；50％以下的，評(píng)價(jià)為“較差”。

（二）內(nèi)部控制制度情況。主要評(píng)價(jià)縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行情況。一般從健全性和有效性?xún)蓚€(gè)方面作出評(píng)價(jià)。（1）健全性：所有控制點(diǎn)齊全，達(dá)到控制目標(biāo)的，為“健全”；控制點(diǎn)基本齊全，基本達(dá)到控制目標(biāo)的，為“基本健全”；關(guān)鍵控制點(diǎn)有疏漏，導(dǎo)致出現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的，為“不健全”。（2）有效性：內(nèi)控制度健全，有關(guān)人員的資格和能力能夠勝任控制的職能，實(shí)現(xiàn)了控制目標(biāo)，沒(méi)有出現(xiàn)內(nèi)部管理控制方面問(wèn)題的，評(píng)價(jià)為“有效”；內(nèi)控制度健全，但有關(guān)人員的控制能力有一定的差距或不能全面執(zhí)行內(nèi)控制度，但沒(méi)有出現(xiàn)重大控制漏洞，基本實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的，評(píng)價(jià)為“基本有效”；雖制定了內(nèi)控制度，但沒(méi)有配備具有相應(yīng)資格的控制人員，出現(xiàn)了重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的，評(píng)價(jià)為“無(wú)效”。

（三）重大經(jīng)濟(jì)決策情況。對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策一般從決策程序的規(guī)范性及決策執(zhí)行的有效性?xún)蓚€(gè)方面作出評(píng)價(jià)。（1）決策程序的規(guī)范性：制定了重大經(jīng)濟(jì)決策制度，有可行性研究報(bào)告和專(zhuān)家論證意見(jiàn)，提供了多個(gè)備選方案，決策的內(nèi)容沒(méi)有違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)，決策時(shí)主要負(fù)責(zé)人能做到集體研究決定的，評(píng)價(jià)為“有效”；建立了重大經(jīng)濟(jì)決策議事規(guī)程，決策的內(nèi)容沒(méi)有違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)，但個(gè)別環(huán)節(jié)沒(méi)有得到很好執(zhí)行的，評(píng)價(jià)為“基本規(guī)范”；缺少重大經(jīng)濟(jì)決策議事規(guī)程，或決策前可行性研究和專(zhuān)家論證不充分，或決策的內(nèi)容違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)的，評(píng)價(jià)為“不規(guī)范”。（2）決策執(zhí)行的有效性：決策被全面執(zhí)行，能夠有效監(jiān)管人、財(cái)、物的使用，實(shí)現(xiàn)了決策目標(biāo)的，評(píng)價(jià)為“有效”；決策被執(zhí)行，能夠基本有效監(jiān)管人、財(cái)、物的使用，基本實(shí)現(xiàn)了決策目標(biāo)，但有輕微損失浪費(fèi)的，評(píng)價(jià)為“基本有效”；決策沒(méi)有被執(zhí)行，不能有效監(jiān)管人、財(cái)、物，造成明顯損失浪費(fèi)，不能實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的，評(píng)價(jià)為“無(wú)效”。

（四）遵守國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況。主要評(píng)價(jià)縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為是否遵守國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)。領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政行為符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)的，定為“合法”；領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政行為有輕微違反國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象，但不涉及重大原則問(wèn)題的，可定為“基本合法”；領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政行為違反國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)，或違反了重大原則問(wèn)題的，為“不合法”。

（五）個(gè)人廉政情況。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的管理和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政，從源頭上預(yù)防和防止腐敗的一項(xiàng)重要舉措。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人來(lái)講，主要評(píng)價(jià)在審計(jì)中有無(wú)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部本人侵占國(guó)有資產(chǎn)的行為。對(duì)個(gè)人廉政情況的評(píng)價(jià)應(yīng)客觀表述在審計(jì)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有侵占國(guó)有資產(chǎn)的情況（沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的可不予評(píng)價(jià)）。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定

經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)可劃分為決策、主管和經(jīng)辦等環(huán)節(jié)。有的是三者合一，即決策、主管和經(jīng)辦由一人負(fù)責(zé)到底，如出現(xiàn)差錯(cuò)，則負(fù)直接責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，問(wèn)題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)，就明確哪個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人負(fù)直接責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是比較復(fù)雜的，如縣（區(qū)）委書(shū)記和縣（區(qū)）長(zhǎng)職責(zé)不分的情況就非常普遍。因此，本人認(rèn)為，在實(shí)踐中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定可以把握以下原則：對(duì)未經(jīng)集體研究的事情，出現(xiàn)決策失誤，誰(shuí)最終決策誰(shuí)負(fù)直接責(zé)任，這就要求把問(wèn)題產(chǎn)生的前因后果搞清楚，實(shí)事求是劃分責(zé)任，而不是誰(shuí)分管就是誰(shuí)的責(zé)任；對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的事情，出現(xiàn)決策失誤的問(wèn)題追究領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任，其中由黨委書(shū)記負(fù)主管責(zé)任；對(duì)上級(jí)部門(mén)決策的事情，出現(xiàn)決策失誤的問(wèn)題，責(zé)任在上級(jí)部門(mén)，但具體執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題責(zé)任則由主管或經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)；過(guò)去的遺留問(wèn)題，主要責(zé)任在前任，但后任采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，致使問(wèn)題更加嚴(yán)重的，應(yīng)負(fù)主管責(zé)任或直接責(zé)任；有些問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，確實(shí)難以劃分責(zé)任的，可采取寫(xiě)實(shí)方式，敘述決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中有關(guān)人員的具體行為。（作者單位：上饒市審計(jì)局）