談改制的全額撥款單位的審計

隨著改革的深化，我國有不少原來的省部級單位（部門）、地廳級單位（部門）逐步剝離了下級單位，只留下很小的一部分仍由國家全額撥款，履行政府或行業管理的職能。那些剝離的下級單位，雖然有的已地方化、企業化，大部分已沒有財政撥款或非全額撥款，但這些單位往往仍與原上級單位（部門）有著千絲萬縷的聯系，有的仍由原上級單位主管，有的仍有撥款的，其撥款分配、監督管理仍由原上級單位說了算，有的原上級單位仍可控制其主要領導的職務升遷。這樣的格局，在運行中必然產生許多新問題，也給我們的審計（不管是內審、外審還是國家審計）帶來許多新課題。

問題

這些單位改革后，下級單位形式上與原上級單位是獨立的。獨立經營，獨立核算，具有獨立的法人地位。而且大部分下級單位又有自己的二級單位甚至三級單位，這些二、三級單位有的還是二、三級法人，形式上也是獨立的。近年來，隨著改革的深入，這些單位通過投資、融資行為，又興辦了許多股權多元化的新公司。這些新公司，形式上是按現代企業制度建立的“真正的”現代企業，除了從股權結構上能看到其與原單位有關系外，完全按現代企業規則運作。正因為如此，如果這些單位有意識地利用這種特點來掩蓋他們某些違規、甚至違法的行為，我們還真得認真來對付。具體來說，我們可以從以下幾方面來分析這些單位在運行中可能存在的問題。

1、股份制改造中的問題。

這些全額撥款的單位通過改革，經地方化、企業化后，大部分在激烈的市場競爭中會顯得資金不足。到銀行貸款又沒有合適的抵押物。因此，其籌措資金的范圍就鎖定在單位內部。應該說其出發點是好的。但在具體的做法上卻存在某些問題。他們開始是向職工借款，但等到還款付息時卻碰到問題：國家對利息有嚴格的規定。這時，他們處于兩難的境地，一方面他們向職工承諾了（職工也期望）較高的利息，另一方面國家卻不允許付出高利息。此時，他們想到另一種辦法：用從職工中籌集到的資金注冊一個新公司。這個公司對外是完全獨立的，是完全股份制的，而且往往是沒有國有股份的，單位的領導等高管層可能擁有很大一部分的股份，而這個新公司從事的業務卻與原單位完全一樣，同一批人馬在管理。其運行結果可想而知，原單位可能虧損，最好也就是不虧或微利，而新公司卻可能大把大把地分紅。

另有一種股份制，主要是在一些需投入較大、配套較多的行業，單純的私人股份無力構建最小的工作單元。這時他們把職工的股金（其中有很大一部分是領導及高管層的股金）與原單位的資本金合在一起，通過變更股東和注冊資本，變更成一新公司，其名稱及經營范圍不變，但新公司的運作機制卻會發生質的變化。他們在工資制度、福利制度、獎金發放方面會有很大的變化，也就是說他們可能會大幅度地提高高管層的工資福利待遇（職工的待遇也可能會有所提高）。當然，他們不一定全部支付現金，他們可能以房子、小汽車、高檔耐用消費品等來作為獎勵或福利發放。到年底，公司往往會略有盈利或剛好達到有關部門的考核標準。他們真正做到了讓領導高興，職工也不會反對，真是皆大歡喜。

還有一種股份制，主要是對一些工序可相對分開的單位。職工資金到位后，組建的新公司名稱、經營范圍和原單位完全不同，新公司完全按現代企業制度要求運作，其生產過程卻只相當于原單位生產工序中某個可獨立的工序，但這個工序可能是一個投入較少卻又比較賺錢的工序，原單位的利潤可能主要來源于這個工序。這樣運作結果也是顯而易見的，原單位可能營利不多甚至可能虧損，但新公司可能紅紅火火。

還有一種情況，就是單位在擴張過程中，碰到好的項目，這個項目投入不大，但其前期投入占的比例較大。原單位在進行了比較多的前期投入后，突然放棄，由職工股份全面介入，組建新公司來經營這個項目。原單位承擔了較大的風險和相當部分的費用，新公司得到了全部的成果。

通過以上分析可以看出，這些單位在擴張或股份制過程中，主要是想方設法瓜分國有資產，而且主要是無償占用國有無形資產。因此，不容易發現，但結果是非常可怕的。他們的新公司在進行了適當的原始積累后，可能會反過來收購原單位，演出一場小吃大、蛇吞象的商場悲喜劇。

2、業務或資金往來中的問題。

由于本文開頭所述的原因，這些單位和下級單位之間發生業務或資金往來是自然的、必然的、無可厚非的。但他們在這些往來中，卻常?？赡茈[藏著許多不正當的、不可告人的，有的甚至是違紀違法的事情或行為。具體分析如下：

到下級單位報銷費用。由于國家對全額撥款單位的收支監督審查很嚴，特別是費用的報銷，國家實行了較嚴格的預算和政府采購制度。因此，上級單位可能會把一些不符合報銷條件或沒有通過政府采購而私自采購了“政府采購目錄”中物品的費用到下級單位報銷。到下級單位報銷超標的通信等辦公費用、招待費用、禮品費用。國家對這幾方面的費用控制得還是比較嚴的，但到了下級企業單位，就不容易發現。

直接由下級單位購買小汽車、筆記本電腦等高檔耐用消費品。由于國家對全額撥款單位的支出執行嚴格的預算控制、政府采購等制度，而這些單位改革后在職工人數，特別是高級管理人員的數量等往往比國家要求的要多，甚至是多很多。結果，按國家要求配置的小汽車、電腦等遠遠不夠用。此時，他們就想到了下級單位。下級單位是企業，而且還可能是職工出資的私有企業，國家對此還沒有好方法控制。形式上，下級單位在財務賬上仍擁有這些物品，實際上，這些物品交貨后就與購買單位沒什么關系了。對這些物品，上級領導和用自己的一樣，甚至更方便。

直接由下級單位建造或裝修辦公甚至營業用房。由于歷史的原因，他們的辦公用房可能顯得有些年代，不太現代化。而他們自己又不太好申請裝修。自然就想到已企業化的下級。下級單位自然心知肚明，就不知不覺幫上級解了難。還有個別單位，很有遠見卓識，他們雖然不缺辦公場所，但覺得沒有活錢。因此，他們挑選比較適合商業營業的地段，以下級企業單位的名譽，開始商業用房的建設。物產投入運營產生的收益卻可以由他們自由支配。

直接由下級單位承擔大型會議費用。由于國家對會議的控制越來越嚴，對超標準、超范圍的會議，他們只把很少的會議預算費用先打入要主辦會議的下級單位的賬上，剩下的事情全部由下級單位搞定。

當然，這些下級單位幫上級辦了事是絕不會吃虧的，上級單位會以民品扶持費、項目專項費、職工安置費、生產或生活基地扶持費、建設費等方式給下級以很好的補償。

審計對策

針對上述分析中發現的問題，我們可以采取以下對策：

1、以實地審計、駐在審計為主。審計中，我們除認真審查賬目外，還應了解其生產工藝。重視賬實核對，對賬外實物要多問來源，要認真查看會計資料以外的其他資料，如會議記錄、設備臺賬、物業管理等方面的資料，要多向各層次的職工詢問，詢問時要創造輕松的氣氛，讓職工解除防范。

2、重視上年等往年度的審計資料，特別是有關資產狀況的描述。通過這些資料與現實的對比，我們可以發現有價值的審計線索，找到審計的突破口，再通過面詢或詢證函的方式取得另外一些審計證據。經過反復比較，可能使問題最后得以解決。

3、以資金流向為線索，特別關注上下級單位的資金往來。不管費用怎樣走，最終還是要由發生費用的單位來承擔的，只不過可能會有個時間差。只要我們認真分析每筆往來資金的往來原因，同其他的輔助資料作對比，是有可能發現問題的。

4、與紀檢、監察互通信息，從紀檢、監察資料中發現審計線索。這種改制的單位，有些信息是通過審計的方法無法獲得的，而紀檢、監察部門可能更容易獲得這些。我們只要采用拿來主義，既省時又有效。

5、充分利用單位內部審計資料和單位聘請社會審計的資料。這些資料可能會無意中暴露一些會計資料中沒有記錄的信息，我們可以從中發現審計線索。

當然，僅僅通過審計可能無法解決這些單位的所有問題，如果能同紀檢、監察、工商、稅務甚至司法聯動，效果會更好。

（作者單位：江西核工業地質局）