為公共財政支出績效審計解困

一、公共財政支出績效審計面臨的困難和問題

1、我國現行審計體制的制約。我國現行的審計體制，決定了我國審計機關的實質還是相當于政府的“內部審計”。一方面，公共財政支出的預算形成是在政府的直接領導下完成的，另一方面，審計機關又代表著政府對公共財政支出的績效進行審計，這種情形必然導致審計機關的獨立性在許多時候無法完全的實現。

2、目前繁重的日常審計工作制約著對績效審計的研究和開展。經過近十年來我國市場經濟體制的逐步建立，已基本形成社會主義市場經濟框架，但市場經濟秩序在一定范圍還比較混亂，財經領域違法違規問題還比較突出。因此，在今后較長的一段時間內，突出真實合法性目標，揭露財經領域違法違規問題，為整頓和規范市場經濟秩序服務仍然是審計監督的主要目標。這使得財政財務收支審計任務相當繁重，直接影響了審計部門和審計人員少有精力開展對績效審計的研究和探討。

3、審計人員的專業結構和總體素質也是影響公共財政支出績效審計的一重要因素。雖然審計人員對財政資金的審計已經積累了相當的經驗，特別是對財政資金的損失浪費問題，已具備判斷經驗，為開展財政支出效益審計打下了基礎。但是對于公共財政支出的績效審計，大多審計人員仍處于似懂非懂的境地，對實際操作的技術與方法更無把握，與財政支出績效審計的要求還有較大差距。而且，在具體實踐操作中還會遇到許多需要較高專業技術知識的環節，如在審計科技支出中會遇到的項目科技含量、該項技術的市場前景等等的評價，在基礎設施項目工程審計中會遇到的工程施工的具體技術指標、項目預期社會效益評價等等問題。因此審計部門應加強培訓，全面提高審計人員綜合素質，這項工作將是長遠、持久的。

4、缺乏明確、統一的績效評價標準直接影響著績效審計的開展。關于績效審計，目前較通行的說法是“三E”審計，即經濟性、效率性和效果性的審計。公共財政支出績效審計由于其最終委托人乃社會公眾，社會公眾對公共財政支出的期望和知情權的民主意識越來越強。因此審計的目標應是以滿足社會公眾需要的標準來衡量和評價公共財政支出的績效。但是由于公共財政支出的多樣性，既包含有基本建設性質的公共投資，教育、科技、農業支出，又有大量的行政運行成本支出，還有政府用于調控經濟的對企業的補助，用于國民收入再分配環節的社會保障支出等等。對上述各種性質支出如何來評價其經濟性、效率性和效果性，也因為專業性強而顯出其復雜性。

5、缺乏操作規范，公共財政支出績效審計實際操作難度較大。我國目前尚未有一個專門的規范或準則來規范政府績效審計。《審計法》只原則規定對財政財務收支效益進行審計監督，沒有具體的條文內容，缺乏具體的程序性規范；審計署有關審計準則也沒有對公共財政支出績效審計設置一些具體規范和操作指南。正由于沒有一系列的指標、規則來規范財政支出績效審計的開展實施，保證績效審計的順利進行。再加上該項工作實際操作難度大，存在審計成本高、審計效益低的現象。使得我國公共財政支出績效審計顯得“力不從心”。

二、解決公共財政支出績效審計困難的幾點對策

（一）借鑒國外的成功經驗，結合實際進行研究并制定規范

我國的績效審計，不管是理論上還是實踐上都還處于剛剛起步的階段，還沒有一套被普遍認可的理論體系，更沒有相應操作指南和績效評價標準。而公共財政支出績效審計更是近幾年才提出來，實踐和經驗都少，因此很有必要借鑒和學習國外先進的績效審計經驗、先進的審計理論、審計方法和技術，促進我國公共財政支出績效審計平穩、扎實的較快發展。一些國家幾十年的政府績效審計積累了豐富的經驗，而且大都形成了可供操作的審計規范。例如美國，審計總署1972年就制定了包含績效審計內容的《政府審計準則》，其后經三次修訂更趨完善，有兩章分別為績效審計現場作業準則、績效審計報告準則，詳細規定了績效審計的操作步驟和要求。同時，開展績效審計應立足本國實際。由于審計環境的不同，績效審計在審計目標、審計內容、審計技術和方法等方面也應有差異。我國開展公共財政支出績效審計，也必須從我國的國情實際出發，必須與目前的政治經濟的客觀環境、審計機關自身的資源、技術條件等的主觀環境相適應。通過廣泛、深入的研究，制定出相應的規范和績效評價標準，為公共財政支出績效審計的開展打下基礎。

（二）加強對公共財政支出績效審計的理論研究和探討

公共財政支出績效審計是一個新生事物，理論和實踐都還很陌生，大家的認識還很不一致，對其審計目標、審計對象、審計方法和評價標準等概念還需要進一步研究和探討。同時它也是一項復雜的系統工程，要達到評價的科學性和客觀公正，必須依賴諸多因素和條件。目前，在尚未建立科學、規范的審計評價體系情況下，審計人員應積極探索績效審計的新路子，在審計實踐中不斷總結、提升理論，加強交流和研討工作，集思廣益、博取眾長，以期在較短時期內，總結出一套較切實可行的公共財政支出績效審計理論。任何一項工作并不是先有理論才有實踐的，總是需要在實踐中摸著石子過河。但實踐中應把握一個重要原則，那就是審計范圍和評價內容的一致性，不僅要做到對未經審計的事項不要妄加評價；即使審計過的事項，對證據不足、事實不清、法規不明的問題也不要輕易評價，以防止審計風險。

（三）制定人才戰略，大力提高審計人員素質

1、加大培訓力度、倡導審計理論研討新風，全面提高現有審計人員的總體素質。通過加強培訓與交流研討，旨在提高審計人員的審計理論水平及各項專業技能，并培養審計人員的宏觀全局意識、科學發展觀思想。使其既能從宏觀到微觀，鉆到每一個需要較強專業知識的環節當中，深入審計，又能從微觀到宏觀，站在全局用系統論、用發展的觀點來研究、思考、審視問題，作出評價。

2、有意識、有計劃地引進一些復合型人才。因公共財政支出范圍很廣，公共財政支出績效審計必將涉及到方方面面，需要有較高的專業技術知識，僅靠培訓與研討將無力全面解決問題，需要審計機關引進例如計算機、工程概預算、法律、統計學、經濟決策、行政管理、社會科學等多方面的人才，優化審計隊伍的結構。

3、聘請一些專業性較強的專家學者做顧問。隨著公共財政支出績效審計的開展，在許多需要較高專業技術知識的環節上單靠審計人員無法完成判斷和評價，如公共投資項目中新技術的應用效果評估、工程項目設計的效果、估價以及工程的質量、科技項目的預期經濟效益等等。因此，需要固定或臨時聘請一些專業性較強的專家學者做顧問，彌補審計資源的不足。

（四）科學選擇審計項目

科學選擇公共財政支出績效審計項目至少應考慮以下幾點：

1、項目的政治敏感性。可從人大、政協兩會的提案和議案中受關注的熱點問題，政府領導講話、部署的工作重點和有關批示作為重點參考，并考慮群眾日常生活中關心的熱點問題。在績效審計開展之初，關注項目的政治敏感性顯得尤為重要，一是能將有限的審計資源用在“刀刃”上，二是工作容易出效果、出成績，引起人大、政府和社會的關注，為今后的公共財政支出績效審計創造良好的審計環境。

2、項目是否具有可操作性和審計的必要性。項目的可操作性直接決定著審計效果的發揮，審計的開展是建立在財政財務收支的基礎上，或者說，審計的對象應是經濟活動本身，這決定了審計手段的特殊性和有限性。如果脫離了經濟活動或者經濟活動無據可查則項目就無從談起。審計事項能夠構成為一完整的審計項目也才有審計的必要。

3、項目要具備重要性。一個審計項目是否重要不僅是看其涉及金額的大小，還應考慮審計事項在對促進民主與法制建設、維護財經秩序、樹立良好社會風氣等等方面的影響。2003年的全國審計工作會議上，審計長指出：效益審計也要注意突出重點。從當前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目。這些資金和項目具有財政投入大，政策性強，社會關注的特點，有的還直接關系到人民群眾的切身利益和社會穩定。而且從以往情況看，由于管理和機制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少。由此入手開展效益審計，容易取得效果，實現突破，摸索積累經驗。

4、選擇項目時，要量力而行。公共資源用途廣泛，政府部門職能各異，審計機關只能量力而行，切忌眼高手低。在開始階段，可選擇個別專項資金或單項公共投資工程作為突破口，也完全可以在經濟性、效率性和效果性的某一方面有所側重。在績效審計走向成熟之后，再考慮擴展到全部公共財政支出范疇的績效評價。

（五）搞好幾個結合，靈活運用審計方法

我國開展公共財政支出績效審計的初期，除了安排一定數量單獨的績效審計項目外，也可以在其他項目里包含績效審計的內容，把績效審計同財政財務收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經濟責任審計結合起來，同時進行真實、合法、效益的檢查和評價。在其他類型和方式的審計中適當增加績效審計的成分，既可以開拓這些審計的廣度和深度，提升審計成果的質量，又可以突破傳統財務審計方法，培養訓練審計人員。

（六）重視對公共財政支出績效審計結果的利用，創良好審計環境

績效審計是國家監督政府的行為，在有法律規定的基礎上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機構不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識、忽視改善績效，績效審計就很難普遍推開。公眾能夠在多大程度上參與國家事務、關注政府財政收支，還有整個社會的民主意識、道德風氣和信用狀況，以及對績效審計的認可程度如何等等都構成了績效審計的社會環境。（作者單位：廈門市審計局）