統籌城鄉發展的制約機制分析

[作者筒介]肖春華(1972－)，女，遼寧丹爾人，博士，中共遼寧省委黨校剮教授，主要從事人力資源研究。秦 富(1972－)，男，遼寧朝陽人，中共遼寧省委黨校講師，主要從事農業經濟及企業管理方面的教學與研究工作。關 沖(1970－)，男，遼寧岫巖人，中鐵九局電務工程有限公司經濟師，主要從事經濟管理研究。

[摘 要]制約我國城鄉協調發展的主要因素包括非均衡的工農與城鄉資源配置政策，財權事權分離的農村財稅政策、缺乏力皮與效率的農業支持保護政策、城鄉差別化的戶籍制度及其資金與智力凈流出的農村教育政策等。

[關鍵詞]城鄉統籌；制約機制；二元結構

[真圖分類號]F202

[真獻標識碼]A

[文章編號]11672-2426(2006)U4--0034--02

統籌城鄉經濟社會發展是黨的十六大做出的重大戰略部署，是解決“二農”問題的治本之策。長期以來城鄉非均衡發展的狀況，使城鄉統籌面臨許多現實岡難，在體制層面上存在很多制約因素。批準這些制約因素，區分輕重緩急，有針對性地逐步加以解決，是實現國民收入分配和城鄉利益格局很個性轉變的重要前提。

一、非均衡的工農與城鄉資源配置政策

1．城鄉公共品供給失衡，農村基礎設施建設嚴重不足，城鄉居民的生存和發展環境差距越來越大，水，電、路，通訊、醫療、衛生、教育文化等基礎設施建設水平的公共晶供給，是衡量城鄉居民生存和發展環境的基本條件。在傳統體制中，城市的公共基礎設施是由國家來提供的，而農業，農村的同類公共基礎設施要由農民自主解決，國家只給予適當補助。

2．城鄉民間投資失衡，農村經濟發展緩慢，城鄉經濟發展水平差距越拉越大。從1990年到2002年，城市集體和個人投資增長了14．6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5．5倍，城市民間投資比農村增長速度快1．7倍。

3．資源要素流動和農村勞動力轉移失街，農民就業環境改善緩慢，城鄉就業差距擴大。一方面是工業乃至非農產業的結構升級，用資本和技術大量替代勞動力，使非農產業產值增長遠遠快于勞動就業的增長，由此造哎農村剩余勞動力進入非農產業領域就業難。另一方面是受城鄉二元結構體制約束，城市是關住城門搞城市化和現代化，把大量的土地、資本吸進城池，卻將大量的農民排斥在城市化之外。當農村人口向非農產業和城市轉移受阻后，農村人口與上地、資本等資源的占有關系就會惡化，財富分配矛盾也越來越尖銳。

4．城鄉居民收人增長失街，收入、消費差距不斷擴大，農村消費品市場份額在持續萎縮。目前，我國實施擴大內需戰略遇到的難題是，在城鄉居民收入、消費差距不斷擴大的情況下，一方面城市居民收入增長迅速而邊際消費傾向在迅速下降，他們將越來越多的收入存人銀行，導致銀行儲蓄越來越多。另——方面農村居民有巨大的消費需求潛力，但由于收入水平低而沒有購頭能力，造成大量工業品越來越多的積壓。

5．城鄉經濟體制改革失衡，農村制度供給滯后，各種相關制度不能很好地適應農村經濟的發展要求。自上世紀80年代中期以后，我國把經濟體制改革的重心由農村轉到城市，城市纖濟體制和宏觀經濟體制改革進程加快，并取得明顯效果，而農村的改革末能得到足夠的重視，事關“三農”問題方方面面的改革滯后于農業、農村經濟的發展，導致農村新產生和積壓了一些矛盾和問題、這些矛盾和問題既侵害了農民的權益，又使城鄉關系進一步復雜化。

二、財權事權分離的農村財稅政策

現行的分稅制材增強中央財政的調控能力，保障經濟快速健康發展發揮了重要作用。但山于各級政府之間的事權劃分不明確，造成事權與財杖分離。基層政府特別是鄉鎮政府事權不少，財權不多，而相應的轉移性支付又缺少制度約束與規范，使農村公共產品供給由于缺乏必要的稅收財源支持而難以實現。比如；在農村義務教育發展中。鄉鎮承擔了應巾中央和省級承擔的大部分投入，許多地方教育支止占到鄉鎮財政的60％左右。雖然自2001年超農村教師工資山縣財政統一發放，但財源仍然需要鄉鎮上繳、農村基層政府既要保運轉，又要干事業，舉債運作問題比較普遍。

三、缺乏力度與效率的農業支持保護政策

發達國家普遍實行以工業積累來支持農業的政策，美國政府對農產品的價格補貼占農場主純收入的10％－30％，作為發展中國家的泰國，每個對農產品的支持比在WTO下的AMS(綜合支持量)承諾要高出三倍左右、近幾年我國不斷加大對農業的支持保護力度，但總體上扶持水平還小高。

1．在利用WTO協議加強對農業支持保護方面做得還不充分。綠箱政策主要還是對農業提供“一般服務”補貼、糧食安全儲備補貼以及自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支持等，而對農民的直接收入支持，結構調整補貼等，尚來列入財政算科日；黃箱政策也遠未達到農業總產值8．5％的上限規定．且主要實施于糧食、棉花等部分農產品。

2．由于支持形式和支持機制還不完善，仙得支持效果不人理想。國家對農業的補貼，長期在流通環節而不是生產環節實施，支持的目的忡比較模糊，資金效益比較低下，對于直接補貼農業、增加農民收入、提高農業競爭力的作用不十分明顯。近年來國家每年用于農產品流通的財政補貼都占財政支農支出的30％左右，但由于不少流通部門，本身就是市場經營的主體，在追求部門利益和保護農民利益的選抒上，更多的是傾向前者，農民很難從中得到實惠。

3．由于所得稅征收制度方面的不完善，造成城鄉稅制不統一，農民負擔相對較重。農村稅費改革后，農民在扣除農業生產成本條什下，無論有無收入，均需按確定的農產品常年產量交納8．40％的農業稅及農業稅附加。城鎮居民交納的所得稅，則按照實際收入水平計稅，月收入達不到840元的不交稅。市民收入相對農民要高，但納稅比例相對農民要低，出現了收益與付出極不對稱的現象。四是金融信貸對農業的支持保護體系不完善，造成農村金融資源嚴重短缺的現實，大大降低了金融對農業的支持保護功能。

四、城鄉差別化的戶籍制度與附著其上的相關制度

戶籍作為一種人口管理方式，原本沒有什么特殊的內涵，但由于現行的戶籍制度是計劃經濟條件下適應城鄉分割體制的產物，戶籍承載著許多附加的社會功能，與各種經濟和社會權利有著千絲萬縷的聯系，幾乎涵蓋一個人衣食住行、生老病死、成長與發展的一切方面，農業人口和非農業人口的稱渭，體現的不單是職業上的差異，還是經濟身份和社會身份的差別。農民只有通過就學、婚姻、農轉非、公務員招考等少數幾種渠道才能實現身份的奉質性轉變、戶籍與社會福利和權益緊密相連，不僅造成了農民遷徙居住自由、同等發展機會等權益的缺失，形成城鄉權利差異和社會不公，而且使得尸籍制度的改革，始終處于牽一發而動全身的境地，一段時間以來，部分省巾陸續推出了廢止進城人門計劃指標管理，實行戶口遷移條件準人制，按實際居住地登記“居民戶口”的戶籍制度改革，但由于役有觸動戶口背后的社保、醫保、城鄉最低生活保障及農民最關注的進城后土地是否上交等根本性的權益，因而在農民中的反響平淡。

五、資金與智力凈流出的農村教育政策

農村發展滯后，根源在于農民受教育程度小高，科技文化素質偏低，缺少文化不僅嚴重影響農業生產技術的推廣，影響農民增收，而且制約了城鄉一體化發展。農村教育雖然一直是各級政府普遍關注的問題，但由于農村教育資金籌集及管理全部在基層，教育經費的有效保障機制一直沒有建立起來，農村教育一直背著沉重的資金壓力。農村稅費改革后，鄉鎮財政收入銳減，發展農村教育的困難進一步增大。根據20世紀80年代中期的統計，我國城鎮學齡兒童的入學率為99％，農村只有80％左右；小學畢仆升學在城鎮已經普及，農村只有59％；初中畢業升學率城鎮為69％，農村只有10％；高等教育差距就更大，我國有2億多文盲，其中九成以上都在農村。這樣，農民不僅直接承擔了從初等教育到高等教育的全部費用，而且農村學生進入中專和高等院校以后。因為缺少利益驅動很少再返回農村服務，農村資金以教育投資的形式流向城市，使農村的長遠發展趨于更加不利的境地。

以上這些因素，嚴重制約了我國城鄉的協調發展，而要消除這些阻礙因素，實現城鄉由二元向一元的過渡或轉化，并非一蹴而就之事。這其間不僅需要政府的扶持到位，也需賈工業的反哺到位，更需要農業自身的調整到位。

責任編輯 鄒順橋