區域協調發展要健全區域互動機制

編者按：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，“十一五”期間要堅持“六個必須”原則，這“六個必須”體現了全面貫徹科學發展觀的基本要求，是相互聯系和相互促進的，需要全面、辯證地認識和深刻理解。為此，本期專題研究圍繞區域協調發展、經濟增長方式轉變和經濟結構調整組織了三篇文章，希望給讀者以啟發。

[摘 要]實現區域協調發展是落實科學發展觀、建設和諧社會的重要內容。本文介紹了區域協調發展戰略提出的背景和意義，詮釋了區域協調發展的內涵和目標，提出健全區域發展互動機制是實現我國區域協調發展的基本途徑。

[關鍵詞]區域經濟；互動機制；區域協調發展；和諧社會

[中圖分類號]F061．5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2006)01-0026-03

區域協調發展，不僅是一個生大的經濟問題，而且是一個重大的政治問題。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)，明確提出促進區域協調發展的總體戰略布局，規劃了我國區域發展的宏偉藍圖，對于今后我國各地區充分發揮自身優勢、形成相互促進、共同發展的新格局，具有重要的指導意義。

一、區域協調發展提出的背景與意義

新中國成立到現在，中國的區域發展先后經歷了以“內地建設”、“三線建設”為重點的均衡發展戰略和以“沿海發展”為重點的非均衡發展戰略，目前正在進入以科學發展觀為引領的區域協調發展戰略階段。新中國成立后，國家實施的以“內地建設”和“三線建設”為重點的均衡發展戰略，在國防安全方面取得了一定的效果，但在客觀上也限制了東部沿海地區區域優勢的發揮，進一步拉大了我國同西方發達國家的經濟差距。改革開放以后，非均衡發展戰略的實施，極大地釋放了東部發達地區的經濟能量，帶來了國民經濟整體的高速發展，但這種發展戰略實施的同時也出現了諸多問題。一方面加劇了區域發展的不平衡，地區之間差距進一步擴大，另一方面我國區域經濟運行中各種隱性的區域問題逐漸顯化，如東部一些城市地區的膨脹問題、中部六省經濟地位的日益邊緣化問題、東北老工業基地的衰退以及西部地區的嚴重落后等問題。區域經濟關系的不協調，嚴重影響著國民經濟的良性運行、社會的穩定發展和現代化戰略目標的實現。同時傳統要素對我國區域經濟發展的影響正在下降，經濟全球化、信息化、技術創新和生態環境正成為影響我國區域經濟新格局形成的重要力量。促進區域協調發展正是黨中央針對我國區域經濟發展中存在的問題與矛盾，順應區域發展階段性要求，全面貫徹落實科學發展觀和“五個統籌”戰略的背景下提出的一種全新的區域發展戰略。

區域協調發展的關鍵在于理順區域之間經濟關系，解決各種突出的區域問題。理論研究表明，在一國范圍內構建和諧的區域經濟關系，對于在分工基礎上充分發揮各區域的比較優勢，整合國家的整體實力，避免由于區域競爭造成經濟實力發生內耗的局面，實現可持續發展等方面都有著深遠意義，我國要實現國民經濟和社會發展的良性循環、加快推進現代化進程以及全面建設小康社會，必須克服區域經濟失衡，提高區域發展質量，構建區域利益新格局。促進區域協調發展，是我國現代化建設中的一個重大戰略問題，要堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東中西互動、優勢互補相互促進、共同發展的新格局。

二、區域協調發展的內涵與目標

區域協調發展是一種新型的區域發展戰略，需要進一步界定其內涵，明確其目標，以期更好地運用它指導區域發展實踐。

(一)區域協調發展的內涵

區域協調發展是一種既不同于區域均衡發展，也不同于區域非均衡發展的一種全新的區域發展戰略。區域均衡戰略強調的是地區間的公平與平等，主張生產力在地區間平衡發展；區域非均衡戰略主張將有限的資源集中于重點地區，實現一部分區域先富裕起來進而帶動其他落后地區。而區域協調發展則是一種強調堅持均衡發展與非均衡發展相結合的動態協調發展戰略。它是在國民經濟發展過程中，既要保持區域經濟整體的高效增長，又能促進各區域的經濟發展，使地區間的發展差距穩定在合理適度的范圍內并逐漸收斂，達到各區域協調互動、共同發展的一種區域發展戰略。

區域協調發展強調在逐步扭轉區域差距拉大趨勢的同時，還強調要形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局。在國民經濟整體發展的前提下，縮小地區發展差距，不是靠抑制發達地區的發展來縮小地區差距，而是要求通過發達地區帶動落后地區，促使落后地區更快地發展。

區域協調發展的關鍵在于“協調”，核心是“效率”。一是強調各區域發展機會的平等。要求把各種區域問題納入到國民經濟與社會發展全局中，在全國范圍內分階段、有重點地加以解決，從而扭轉區域差距擴大的趨勢，實現社會共同富裕的目標。二是強調區域發展的總體效率。在尊重各地區資源稟賦和市場環境等方面存在客觀差異的基礎上，為提高經濟發展效率，國家必須集中有限的各種資源對重點區域進行適時、適度的政策傾斜。但是重點開發區域的選定、政策傾斜的時期界定等要在統籌區域全局的情況下，不斷進行修正和動態調整，避免因區域政策重點的轉移而導致顧此失彼，引發區域間新的不平衡和利益沖突，實現通過“協調”來保證“效率”，通過“效率”來帶動“協調”，進一步加快區域經濟協調發展的進程。

(二)區域協調發展的目標

按照區域利益主體地位不同，區域協調發展的目標可分為國家總體目標和各地區目標兩個不同層面。一是促進國家總體發展戰略的實現，縮小區域間經濟發展差距，實現共同富裕的社會發展目標。二是實現各地區經濟利益協同增長，消除區際壁壘，建立全國統一市場。

從系統論和科學發展觀的角度，區域協調發展的目標可具體分解為五個方面的內容：

第一，實現區域經濟發展空間系統協調。分解在不同的空間層次上，就是統籌東西與東北地區四大板塊之間、行政區域與跨行政區的經濟區域之間、城市與鄉村、城市與城市之間的協調發展。

第二，實現區域經濟發展與人口發展的動態協調。有勞動技能的人口是影響區域經濟發展的最活躍因素，如何保持區域經濟發展水平與區域內人口尤其是人力資源的數量和素質的協調發展，不僅是發展中國家需要解決的重大問題，同時也是發達國家甚為關注的問題。

第三，實現區域經濟發展中的區域分工和產業結構協調。在區域經濟發展過程中，必須要注意區域內外三次產業發展速度和比例的相對協調，同時推進區域產業結構的高度化，形成合理的區域分工，改變目前區域產業結構失衡與同構現象嚴重的局面。

第四，實現區域經濟發展與資源環境協調。區域經濟系統是構筑于一定的資源系統之上，并與之發生耦合關系的系統。資源環境的變化不僅是經濟系統運行的結構，而且會直接反饋于經濟系統。實現區域發展與資源環境相協調，考慮人類代際利益平等，是促進區域經濟持續、穩定發展的核心問題。

第五，實現區域經濟發展和社會發展相協調。落實科學發展觀最直接貼切的目標是構建和諧社會。以社會價值整合、社會制度與體制建設以及社會事業發展為核心內容的社會建設已經與經濟、政治、文化建設成為社會主義建設的四維一體。實現區域經濟發展與社會發展相協調，是調整各種利益關系，維護最廣大人民群眾的利益，完備構建和諧社會現實條件的必要途徑。

三、實現區域協調發展的途徑與手段

為了實現上述目標，《建議》指出，形成區域間相互促進、優勢互補的發展互動機制，是實現區域協調發展的重要途徑。市場經濟條件下，政府職能的充分發揮是健全區域發展互動機制的制度保障，區域合作的利益協調機制和工作協調機制是健全區域發展互動機制的必要補充。

(一)健全區域發展互動機制的制度保障

政府在實現區域協調發展過程中有著不可替代的地位，這是市場機制本身和我國區域發展實踐共同要求的。

第一，實現區域協調發展的目標之一是逐步縮小地區間的差距，實現共同富裕。但是根據循環累積因果理論，市場力量的作用是傾向于擴大而不是縮小區域間的差距。市場的自由運行不可避免會造成區域活動的外部性，以及區域經濟利益主體之間的信息不對稱，從而加劇不同區域利益主體之間的矛盾與沖突。因此必須重視發揮政府在區域發展互動中的引導和調節作用，通過有效的制度安排，調動企業和社會各方面的積極性，推進重點領域的合作，促進區域經濟協調發展。

第二，我國區域經濟的本質特征是行政主導下的“板塊式經濟”，地方政府充當行政單元區域內的市場主體和利益調控主體。在利益的驅動下，發達地區的地方政府竭力擴大本區域內增長極的“回流效應”和“極化效應”，對不發達地區實行技術和信息封鎖；不發達地區的地方政府，則封鎖區域內的自然資源，對發達地區的商品流通實行“關稅壁壘”，動用行政力量強制性市場保護，導致重復建設和產業結構趨同。正是受區域間市場化程度和自然資源供給的影響，區域不協調發展的程度日益加大。因此必須由政府這一“有形的手”通過有效的規劃和引導，逐步提高區域博弈理性化程度，推動區域競爭由無序走向有序。

政府在健全區域發展互動機制，推動區域協調發展進程中應注意以下問題：

首先，明確各級政府區域管理的職能分工。明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的管理責權。一方面要加大中央政府的調控空間和調控力度，比如提供跨區域的基礎設施、引導地區合理分工、促進區域合作、引導要素向區域政策的目標區域轉移、運用財政轉移支付等手段，支持區域政策的目標區域的社會事業發展等。另一方面地方政府作為區域內體制變遷的決策主體，調整地方制度變遷和創新區域公共政策運行機制。在尊重現有行政區劃的情況下，發揮市場資源配置優勢，建立不同層次政府之間的民主協調關系，為實現區域協調發展提供制度保障。

其次，充分發揮各級政府的規劃和引導職能。各級政府應根據各區域比較優勢，研究制定區域互動合作機制形成的發展規劃，適時出臺有關政策，引導區域開展多層次、多途徑、多方位的合作，鼓勵生產要素和社會資源流向不發達地區。結合區域發展梯度，充分考慮各區域的產業轉移和產業承接能力，合理引導產業布局，實現區域科學分工。根據各區域資源環境承載能力和發展潛力，明確不同區域的功能定位，規范與引導企業的區域活動，制定個性化的區域開發模式，為區域協調奠定堅實的基礎，逐步推動區域發展新格局的形成。

再次，樹立科學的發展觀，改革地方政府政績考核標準。現行的對地方政府工作、業績的考核標準，過分突出經濟指標，忽視社會、資源、環境等其他指標，過分突出短期成績，忽視長效業績和可持續發展潛力的培育。這些容易助長地方政府對區域經濟合作的過度干預，造成地方經濟精放式增長以及地方保護主義等。因此，必須樹立科學發展觀，完善政府官員政績評價體第，其內容不僅要有經濟增長速度、總量等方面的指標，而且要更加注重經濟增長質量、社會效益、社會公正、環境保護等方向的指標，并且把減少區際間矛盾和沖災作為政績考核的重要指標，以避免地方政府的短期行為。

(二)健全多種形式的區域發展互動機制

第一巿場機制是實現區域協調發展的根本途徑《建議》明確提出要打破行政區劃的局限，建立統一開放，競爭有序的國內巿場，引導產業轉移，反對地方封鎖，全面清除阻隔生產要素流動的體制障礙，充分發揮巿場機制的作用，加快推進勞動力、資本、技術等生產要素的自由流動，實現區域市場整合；強化依托巿場機制配置生產要素的功能，在充分開放的基礎上實現區域經濟融合的經濟體系。改革僵化的就業制度，打破城鄉分隔的戶門制度，促進勞動力巿場的發育，實現勞動力的市場化流動。加快東部地區與其他地區的投融資互動，形成高效的區域投融資體系，加強東部地區對其他地區的技術擴散和技術合作，構筑開放的區域創新體系，鼓勵東部地區發展和培育具有高附加值的新興產業，推動一般原材料工業和加工業等傳統產業向中西部轉移。引導各地區在結合自身優勢的前提下理性選擇承接產業，推動區域間產業結構協調發展，構建合理的產業分工格局。

第二，合作機制是實現區域協調發展的重要途徑。要充分發揮各區域的比較優勢，探索建立制度化的區域合作機制，開展多層次、多形式的區域合作，突出重點領域，實現區域間優勢互補、互利共贏、共同發展。為此，要鼓勵東中西部和東北地區企業間多種形式的聯合與合作，建立市場化的跨地區企業合作機制。建立人才、科研機構、大中院校等多元化創新主體的合作機制，努力培育區域創新體系，提高區域自我發展能力。鼓勵東部地區的大企業、大集團通過控股、參股、并購等市場行為，參與中西部和東北地區的產業結構調整，實現產業鏈、企業鏈的空間延伸。鼓勵東部地區的民營資本西進，在基礎設施建設、資源開發、能源發展、公共服務建設方面加強區域協作，改善中西部的投資環境。充分發揮沿邊、沿江的區位優勢，積極拓展各種形式的國際和國內區域經貿合作。同時要充分發揮政府、行業協會和中介機構的作用，建立區域合作的服務體系，鼓勵區域合作方式創新。

第三，互助機制是實現區域協調發展的重要補充。互助機制就是先富幫后富，這是對區域非均衡發展戰略和區域協調發展戰略的合理銜接，健全互助機制，就是要在總結經驗基礎上，進一步發揚先富幫后富的優良傳統，鼓勵發達地區采取多種方式幫扶欠發達地區。要繼續做好發達地區對欠發達地區的對口支援，特別要做好對邊騷地區和少數民族地區的對口支援，改善貧困地區義務教育、醫療衛生等公共服務條件。鼓勵東部地區加大對西部地區高技能人才的支持，繼續實施好大學生志愿服務四部計劃等人才援助項目。要拓寬互助形式，把個人幫扶與集體幫扶、政府幫扶與企業幫扶、長期幫扶與短期幫扶、對口支援與社會捐助相結合；要拓展支援領域，在繼續搞好資金援助、項目援助的基礎上，加大技術援助和人才援助的力度，充分發揮東部地區對中、西部的示范和輻射作用，通過多種形式帶動其他地區的發展。

第四，扶持機制是實現區域協調發展的重要手段。區域差距日益擴大不僅體現在經濟水平方面，還表現在公共服務享用機會和水平上的差距。在不同的發展階段，政府財力所決定的公共服務的質和量也有不同。我國現階段的公共服務，至少應該包括義務教育、公共衛生、公共安全、公益文化、基本醫療服務、最低生活保障、扶貧等。健全扶持機制，即按照公共服務均等化原則，國家加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區等重點地區以及欠發達地區的支持力度，以更大力度支持礦竭城衰的城市發展接續產業。加大上級政府財政轉移支付力度，公平地分配公共服務，逐步縮小城鄉、地區間公共服務的差距，提高公共服務的公平性和可及性，逐步保障居住在不同區域的人民共享改革發展成果，縮小不發達地區與發達地區之間的根源性差距。

(三)完善區域合作的利益協調機制

區域發展互動機制形成的前提是互惠互利。由于區域之間經濟分工在不同區域內的收益不同，無可避免地會引發區域利益沖突。受益大的地方希望能夠提高開放度，受益小的地方希望采取保護措施和封閉，人為的封閉是經濟利益沖突的結果。因此需要建立區域利益協調機制，維護區際協作利益的協調，使各地區共享發展成果。

區域利益協調機制是從區域整體利益出發對區域內各次區域或地區間分工合作的經濟利益進行協調的機制。主要內容包括：一是完善要素價格形成機制。在充分考慮巿場供求狀況和資源稀缺程度的基礎上，必須進一步完善要素價格形成機制，合理確定協作凈利益的分享比例與方式。二是加快建立生態補償機制。健全資源有償使用制度，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制，維持生態的可持續發展能力。尤其對蒙受損失的一方或因缺乏自我發展能力的落后地區，在資金、技術、人才和政策上給以相應的補償。

(四)健全區域合作的工作協調機制

促進區域協調發展是政府區域管理工作的核心問題，健全區域發展互動的工作協調機制，需要在制度創新、機構建設、管理機制等方面予以完善。

第一，通過體制創新健全區域管理機制，組建跨行政區的區域經濟協調發展管理機構。該機構的主要職能是制定區域發展戰略和規劃，提出區域經濟發展的建議，協調區際利益關系。具體負責實施跨行政區的大型區域合作項目，監督和約束地方政府在區域經濟發展中的短期行為等。

第二，構建區域發展合作的信息交流平臺，促進區域之間的溝通與協作。完善各省、市、區政府之間的聯系制度和交流機制，形成政策或信息的交流互動，構建區域發展互動信息網絡平臺，為企業從事跨區域活動提供準確及時的信息。

第三，建立區域經濟合作的評價激勵機制。對區域合作項目的投資給予政策傾斜，對跨區域的產業給予政策扶植，同時對于積極推進區域合作的部門和人員進行表彰和獎勵，以鼓勵區域合作互動，推動區域協調發展。

責任編輯 宮秀芬