財(cái)政改革——縣級政府改革的軸心

[摘要]為了擺脫地方政府經(jīng)濟(jì)資源的控制，應(yīng)將財(cái)政改革作為縣政改革的切入點(diǎn)。并通過分稅制的逐步完善，來克服縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)，進(jìn)一步解決“三農(nóng)”問題。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政改革；縣級政府；分稅制

[中圖分類號]F202 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426(2006)01-0009-02

中國的改革開放已經(jīng)走過了27個(gè)年頭，取得的成就為世人所矚目。但是，在這個(gè)過程中也暴露出了各種瑕疵，一方面反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的深刻印記仍未抹除，另一方面則折射出了市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中的深層難題已然顯現(xiàn)。縣級政府在政府體系中起著承上啟下的作用，它的改革成敗關(guān)系著農(nóng)村發(fā)展的好壞。原有縣政改革的嘗試并不盡人意，筆者認(rèn)為以財(cái)政改革作為縣政改革的軸心應(yīng)該是切合實(shí)際的選擇。

一、財(cái)政改革——縣政改革的切入點(diǎn)

中國的縣級改革和其他政府層級一樣經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的轉(zhuǎn)型過程，目前仍處于這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程小。但是，不論是政治改革還是經(jīng)濟(jì)改革似乎都不到位，經(jīng)濟(jì)的市場化水平仍然較低，政府對經(jīng)濟(jì)資源的控制依然強(qiáng)而有力。

縣政府是國家對基層社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治的一種權(quán)力形式，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是絕大部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的所有權(quán)和強(qiáng)制性的管理權(quán)力的結(jié)合，即憑借對行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)合二為一的權(quán)力形式來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的統(tǒng)治。這個(gè)根本性的特征決定性地影響著縣政府行政結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配的本質(zhì)及其方式。

實(shí)質(zhì)上，縣政府的權(quán)力是行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)相結(jié)合而形成的一種合成權(quán)力。馬克斯·韋伯區(qū)分的兩種尖銳對立的統(tǒng)治(domination)形式，即依仗利益狀況(壟斷地位)的統(tǒng)治和依仗權(quán)威(命令與服從)的統(tǒng)治有機(jī)地結(jié)合起來了。尤其是對資源的控制能夠產(chǎn)生權(quán)力。從理論上說，將政府的行政權(quán)力與市場上依仗利益的統(tǒng)治相對分離是絕對必要的，——一旦國家的強(qiáng)制性權(quán)力與市場利益相結(jié)合，就會(huì)出現(xiàn)以行政權(quán)力取代市場機(jī)制，并有將社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源部門化的危險(xiǎn)。這種情況恰恰是縣級政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。中國改革的一個(gè)重要層面就是政企分開，但是縣級的政企分開并不徹底，直到現(xiàn)在，政府還在一定程度上承擔(dān)市場主體的責(zé)任。

多年來，縣級政治體制改革主要是政府機(jī)構(gòu)的精簡和撤并。目前，縣級政府的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模并不大，甚至出現(xiàn)行政人員緊張的狀況，多數(shù)精簡下來的人員被分流到了事業(yè)單位去了。但是，縣級所負(fù)擔(dān)的財(cái)政供養(yǎng)人口不僅沒有減少反而成倍增長。

對縣級政府來說，因?yàn)檎蠓珠_不到位，致使縣級財(cái)政還在一定程度上承擔(dān)著很重的直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任和相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，如政府對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼或者對企業(yè)貸款的擔(dān)保等。由于政事沒有分開而使財(cái)政供養(yǎng)人口急劇增加，因?yàn)橛糜陴B(yǎng)人的人頭費(fèi)與公共產(chǎn)品提供的財(cái)政支出之間具有排擠性，因此在一定程度上造成面對農(nóng)村的公共服務(wù)又顯得嚴(yán)重不足。這些問題突出地反映在縣級政府的財(cái)政狀況上，財(cái)政困難是絕大多數(shù)縣政的突出特征。

看來，單純的政治體制改革，或者經(jīng)濟(jì)體制改革無法解決縣級政府所面臨的挑戰(zhàn)。而且不管是經(jīng)濟(jì)問題還是政治問題都集中反映在財(cái)政上。因此，我們認(rèn)為通過財(cái)政制度改革是縣級問題的根本出路。

二、財(cái)政改革的特殊性與重要性

目前，縣級改革遇到了兩個(gè)密切相關(guān)的問題，一是因?yàn)樨?cái)政困境而引發(fā)的關(guān)于縣制的興廢存亡問題。二是在現(xiàn)有的縣制下，縣級政府的功能定位問題。要發(fā)揮縣級政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的功能，顯然離不開自身的財(cái)政基礎(chǔ)。但是縣級財(cái)政的困境制約了其功能的發(fā)揮，進(jìn)而影響到政府的權(quán)威。這兩方面的問題實(shí)際上是一個(gè)前后相繼的問題，即縣作為一級行政建制存廢的問題。根據(jù)縣制的歷史邏輯和今后的發(fā)展趨勢，縣級政府的職責(zé)和功能將可能進(jìn)一步加強(qiáng)。而如果它繼續(xù)存在并謀求發(fā)展，面臨的緊迫問題是縣級財(cái)政的收入來源在哪里?特別是取消農(nóng)業(yè)稅以后，收入來源進(jìn)一步受到限制，使本來就捉襟見肘的財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。一句話，財(cái)政改革是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。

眾所周知，地方政府財(cái)政每年算總賬基本上是平衡的，但是實(shí)際上地方各級財(cái)政情況不相同，一個(gè)突出的問題是基層財(cái)政赤字較為嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代中期以來，縣級財(cái)政赤字面一度高達(dá)40％以上，在1998年和1999年仍分別高達(dá)31．8％和35．5％，而且這種狀況呈梯度結(jié)構(gòu)，越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高達(dá)60％以上。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)級負(fù)債400萬元。村級債務(wù)1483億元，平均每村負(fù)債20萬元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債的情況如此，縣級借債的情況也好不到哪里去。關(guān)鍵是多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府根本就沒有償債能力。政府借債主要是為廠“保工資、保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，而不具有建設(shè)性的、特殊的、專用的性質(zhì)，這就偏離了政府公債的基本功能。

從縣、鄉(xiāng)政府的公共產(chǎn)品供給的角度看，目前最需要解決的問題是義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村的公共安全等。對于大多數(shù)的縣(市)來說，這幾個(gè)方面構(gòu)成縣級財(cái)政支出的大頭，自身難以解決。

任何級別的政府都應(yīng)該正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)其基本職能。而目前中國多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府連維持運(yùn)轉(zhuǎn)都存在困難。這種狀況難以長久地持續(xù)下去，必須盡快尋求解決的辦法和出路。既然各種矛盾突出地集中于財(cái)政上，就應(yīng)該以財(cái)政改革為突破口。

歷史發(fā)展表明，政治危機(jī)往往以財(cái)政危機(jī)為信號，并且首先表現(xiàn)為地方政府(基層政府)的財(cái)政危機(jī)。在財(cái)政危機(jī)的情況下，地方政府通常采取比以往更加露骨的手段攫取政府收入，于是加劇社會(huì)矛盾和沖突，從而逐漸喪失其政治統(tǒng)治合法性。這種由基層政府財(cái)政危機(jī)所引發(fā)的國家治理的治亂變化被秦暉稱之為“黃宗羲定律”。當(dāng)今，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，能否建立起公共財(cái)政體制應(yīng)該說是擺脫“黃宗羲定律”的關(guān)鍵因素之一。

三、地方政府間完善分稅制的必要性

目前，多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政處于困境之中，這已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)。造成這種困境的原因是多方面的。許多學(xué)者進(jìn)行了多角度的分析，蘇明將問題的癥結(jié)和原因歸納為五個(gè)方面，即事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對稱；財(cái)政供養(yǎng)人口過多；財(cái)政管理中支出隨意性大，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重；基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程和形象工程；財(cái)源單一等。

陳錫文等人認(rèn)為中國的財(cái)政體制存在重大缺陷，導(dǎo)致“收入上移”和“支出下移”效應(yīng)。前者使縣、鄉(xiāng)財(cái)政成為層層集中財(cái)力的對象，成為最弱的一級財(cái)政；后者使上級財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，使縣、鄉(xiāng)財(cái)政支出不斷加大，加劇了地方財(cái)政的困難。這個(gè)問題的解決必須依靠徹底理順財(cái)政體制，把基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)公共服務(wù)開支納入規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體系，建立規(guī)范的公共財(cái)政體制和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

學(xué)術(shù)界也有一個(gè)基本共識，即縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難在一定程度上與分稅制這種外部制度性因素密切相關(guān)，因此必須盡快完善分稅制。趙陽、周飛舟等人認(rèn)為，1994年分稅制本身存在著較多的問題，主要是沒有理順中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分關(guān)系，特別是對省以下各級政府財(cái)稅關(guān)系沒有明確規(guī)定，致使縱向政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)極端不平衡，這些問題只有通過完善分稅制加以解決。

賈康、白景明認(rèn)為縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因是由中國政府層級過多所導(dǎo)致的。因?yàn)橹袊恼畬蛹壎噙_(dá)五級，使得法律規(guī)定的28個(gè)稅種在各級政府之間進(jìn)行分稅十分困難，不得不增加共享稅的比重。于是，地方各政府層級之間財(cái)源交叉，財(cái)力紊亂、低效，加之支出下移，造成縣、鄉(xiāng)財(cái)政的巨大困難。他們主張調(diào)整政府層級，重新劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。

也有一些學(xué)者從其他角度分析和論證了縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因。包括從政府運(yùn)行成本的角度；從公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求角度；從政府機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人口增加的角度；從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的角度等進(jìn)行了較為充分與深刻的探討。

以上對縣、鄉(xiāng)財(cái)政困境的原因分析歸納起來主要包括以下五個(gè)方面：即財(cái)政體制缺陷、分稅制、公共產(chǎn)品供給與需求、政府規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷。應(yīng)該說這些方面都與分稅制或目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革密切相關(guān)。雖然從較長的歷史時(shí)段來分析，更深刻的原因恐怕是宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷所導(dǎo)致，在一定程度上也是市場化的結(jié)果。但是，至少目前與分稅制的不完善、不徹底有關(guān)，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的凸現(xiàn)發(fā)生在亡世紀(jì)90年代中后期就說明了二者之間存在關(guān)聯(lián)。

事實(shí)證明，中國的分稅制改革方向并沒有錯(cuò)，主要問題是分稅制作為一種制度設(shè)計(jì)帶有明顯的權(quán)宜性質(zhì)。1994年的財(cái)政改革是一攬子綜合改革措施，它的核心是引入了分稅制。當(dāng)時(shí)不可能將與之相關(guān)的制度和體制一同配套解決，如高度集權(quán)的行政體制、政府間明確的事權(quán)劃分等。特別是省級以下的地方政府之間并沒有一同實(shí)行分稅制，這給省、市政府留下了財(cái)政收入上移的較大余地。中央政府和省級之間雖然實(shí)行了分稅制，但是在當(dāng)時(shí)也帶有明顯的財(cái)政包干制痕跡。看來分稅制的貫徹有一個(gè)漸進(jìn)的調(diào)整和完善過程。

縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難需要首先解決的是財(cái)源問題。沒有穩(wěn)定的收入就無法支撐政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，難以提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，特別是稅費(fèi)改革以后，縣、鄉(xiāng)的財(cái)政來源問題更加突出了。對這個(gè)問題的解決主要有兩種正規(guī)的渠道，一是給與縣、鄉(xiāng)政府相應(yīng)的稅收自主權(quán)，使之具有穩(wěn)定的稅源。二是保證中央和中間層政府向縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政提供足額的轉(zhuǎn)移支付資金。稅收自主權(quán)與轉(zhuǎn)移支付都是公共財(cái)政的組成部分，但是地方政府的財(cái)政基礎(chǔ)仍然是稅收自主權(quán)。其次是縱向政府間財(cái)政支出責(zé)任的劃分，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，合理劃分政府間的職能，規(guī)范各級政府的支出責(zé)任。總之，公共財(cái)政建設(shè)是解決縣、鄉(xiāng)財(cái)政困境的有效途徑。