公共企業的性質

有人一看題目就知道是在模仿科斯。科斯在1937年發表的著名論文《企業的性質》中曾經提出過一個有趣的問題:企業為什么會存在？這個設問的前提是，當存在市場時，既然在市場上可以自由購買到任何物品，則企業就沒有存在的必要了。比如某位居民想擁有一輛汽車，他就可以購買所有的零部件自己組裝成汽車，根本無需有專門的汽車企業存在。這個提問事實上是在追問企業的起源。當然，對于這個問題現在已經有了形形色色的解釋。

國有企業是政府投資興辦的企業，在我國的國有企業改革中，“實現國有資產的保值增值”一直被當成是最重要的一個改革目標。基于這一認識，在現實的操作中只要是有利于提高國企盈利能力的措施于是都具有了某種“合法性”，比如增強國企的壟斷能力、修改市場規則向國企傾斜、國企產品的價格無休止地上漲等等。其實這種認識完全似是而非，謬論之所以廣為流傳，究其原因在于對“國企”性質的認識含糊不清。

科斯的論文一個重要洞見就是提出了分析問題的一個獨特視角。沿著這一思維方式，同樣可以提出這樣的問題:國有企業的性質是什么？如果自由企業制度是有效率的，任何物品都可以由私人企業提供生產，那么在完善的市場經濟里應該沒有國有企業的位置。因為市場最核心的要義是自由競爭，自由競爭的前提是有公正的競爭規則，而規則是由政府制定的，由于國企的“老板”是“國家”，完全可能制定有利于國企的不公正的競爭規則，為了防微杜漸，搞市場經濟最好就別讓國企摻和進來。

將政府投資的企業稱為“國有企業”只是一種通俗的說法，這個詞對應的英文概念是“public enterprise”，很多學者將其翻譯為“國有企業”、“公有制企業”，事實上應該是翻譯為“公共企業”。原因在于，“公共”二字強調了此類企業的最根本性特征——公共性。

公共企業之所以存在，惟一的理由是為了解決“市場失靈”問題。“市場失靈”是相對于“市場成功”而言的，“市場成功”被定義為理想化的競爭市場能使資源配置達到某種最優狀態，在專業學理層面上，這種最優狀態通過“帕累托效率”得到定義，在此不再贅述。“帕累托效率”之所以可能完全依賴于一系列嚴格的假定條件，而這些條件在真實經濟世界是很難實現的，故在有些場合市場機制配置資源是低效率的，即出現所謂“市場失靈”。

根據2003年諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨的經典總結，導致市場失靈的原因主要有如下幾方面:第一，個人自由和社會原則的矛盾。個人效用最大化原則與社會公平原則不一定一致，市場無法解決個人價值與社會價值取向產生的矛盾。第二，現實中的經濟運行不能滿足完全競爭假定。如事實上存在的壟斷或過度競爭會損害社會效率;某些具有正方向放大效應的領域如科研創新，市場往往不能有效提供;如完全的風險保障市場是不存在的，市場信息不完備是常態現象等等。第三，存在不完全均衡，資源往往不能被完全充分利用，如總會存在失業等等。第四，外部效應。很多經濟活動會給其他人帶來或好或壞的影響，經濟個體事實上沒有為自己的行為負責，或者沒有為自己的獲益付出全部的成本，故會扭曲經濟主體的行為。第五，公共物品是市場無法自行保證供給的。公共產品是維系社會正常運行的必要條件，如國防、警察服務，此類產品私人企業往往無力也不愿意提供。

鑒于存在市場失靈，故有必要由政府來組建公共企業。據此，現實中的國有企業有其存在的必要性，同時也清晰限定了公共企業的職能與使命。公共企業的職能應該只體現在如下幾個方面:

第一，解決外部性問題。當外部效應尤其是負的外部效應存在時，有必要組建公共企業作為政府糾正市場失靈的工具，通過政府補貼政策等形式，將這種效應消化在企業內部。

第二，在一定程度上緩解收入分配不公的問題，提供公共物品，促進社會公平。政府將稅收的一部分用于補貼公共企業，使公共企業能夠為普通公眾提供價格相對低廉的公共產品和服務，如城市基礎設施、交通、能源供應等。

第三，協調宏觀經濟運行。在一些對國民經濟有重大影響的產業以及技術革新領域，由于投資巨大、建設周期長、投資風險大，私人資本不愿進入，則需要政府進行投資，進而將產品低價提供給市場，以保障經濟的健康運行，抑止通貨膨脹。

因此，公共企業的性質就應該是，以提供公共產品和服務為手段促進實現公共利益目標的組織，而不應該如私人企業一樣以追求利潤最大化為目標，否則無以回應科斯式的“國有企業為什么會存在”之類的問題。作為公共企業，就應該定位于以實現公共利益為目標，在這一目標之下，盈利或虧損，都沒有關系，絕對不能基于盈利目的而扭曲其經營行為，如我國春運期間火車票價格上漲，電力、石油行業企業大肆漲價均是荒唐至極，完全背離了其作為公共企業的職能所在。存在所謂“實現國有資產的保值增值”之類的似是而非觀念的根源在于，強調了公共企業的“企業”組織形態，而忽視了其“公共性”的本質。

作者任教于浙江大學公共管理學院