什么阻礙競爭？

無論內資還是外資企業，只要企業的行為（如并購）形成了壟斷，破壞了市場的競爭性，就應通過《反壟斷法》來加以制約；如果沒有構成對競爭性的危害，就應是《反壟斷法》所允許的

與西方發達國家相比，現階段中國面臨的制約市場競爭的主要問題和競爭政策的主要任務，具有很大的特殊性。行政性壟斷、經濟性壟斷和不正當競爭問題同時存在，錯綜復雜。競爭政策必須全面顧及這些問題，并針對不同類型的問題采取不同對策；既要通過《反壟斷法》立法和執法規制典型的經濟性壟斷問題，更要加快改革，從體制根源上解決行政性壟斷和不正當競爭問題。

體制變革背景下競爭政策的特殊性

從理論上講，競爭政策的概念有廣義和狹義之分。狹義的競爭政策專指反壟斷的法律、法規、政策工具和政府架構，而廣義的競爭政策除了狹義的競爭政策所涵蓋的內容，還涉及私有化、放松管制、補貼政策、國際貿易政策及外國投資政策等一系列法律、法規、政策和制度安排。

競爭政策的根本宗旨，是通過維護和促進競爭，提高經濟效率，增進社會福利。但是，對于不同的經濟體制背景、經濟發展階段和文化傳統而言，制約市場競爭的主要問題會有所不同，因而競爭政策所面臨的主要任務也會有所不同。比如，西方發達國家市場經濟體制比較成熟，法律體系比較健全，政府行為比較規范，因此，行政性壟斷和不正當競爭問題一般相對較輕；但由于其經濟發達，企業規模較大，市場集中度較高，所以經濟性壟斷問題一般比較突出，競爭政策的重點一般也放在規制這類壟斷行為上。

但對于從計劃體制向市場體制變革的經濟而言，情況有很大不同。體制變革初期，核心問題不是治理不正當競爭，更不是反壟斷，因為這時連競爭都沒有，更談不上不正當競爭和經濟性壟斷。此時競爭政策所面臨的首要問題和任務，顯然是如何打破計劃體制和引入競爭。隨著競爭機制的引入，不規范、不正當的競爭行為會隨之出現，競爭政策也需要及時對其做出反應。至于經濟性壟斷問題，只有在市場經濟水平達到一定程度以后，才會變得突出，才需要競爭政策予以重點關注。

顯然，對像中國這樣處于體制變革過程中的經濟體來說，廣義的競爭政策概念更為合適。因為中國促進和維護競爭所面臨的問題，決不僅僅是反經濟性壟斷，有時（比如在體制變革初期）甚至主要不是反經濟性壟斷，而是引入競爭機制和治理不正當競爭行為；競爭政策所面臨的任務，也不僅僅是制定和執行《反壟斷法》，而是涉及政府職能轉變、市場規則建立及企業制度改革等內容更為廣泛的制度變革過程。

中國反競爭行為的現狀

當前中國面臨的主要反競爭行為中，行政性壟斷、不正當競爭和經濟性壟斷并存。初步判斷可知，與經濟性壟斷相比，當前行政性壟斷和不正當競爭行為更加普遍，問題更加嚴重，對競爭秩序的破壞性也更大；從發展趨勢看，經濟性壟斷問題會越來越普遍，越來越嚴重，對市場競爭的危害也會越來越大。

——行政性壟斷。行政性壟斷是指各級政府及其所屬機構運用行政權力，實質性地干涉、限制或消除市場競爭的行為。當前行政性壟斷主要有三種情況。一種是一些產業領域改革不徹底或不到位，原有的國家或國有壟斷沒有完全被打破，競爭局面尚未真正形成。比如能源、電信、金融等重點或基礎產業領域，雖然形成了若干競爭主體，但由于種種原因，形式的變化大于實質的變化，充分有效的競爭還遠未形成。而在鐵路、郵政等領域，國有獨家壟斷的狀況基本沒有改變。雖然這樣的產業數目并不多，但由于其屬于基礎或關鍵產業，因此影響很大。另一種情況是一些地方政府利用行政權力搞地方保護。第三種情況是政府行業主管部門或行業協會運用行政權力，進行旨在限制競爭的價格限制或產量限制。

——不正當競爭。《反不正當競爭法》對假冒或仿冒、侵犯商業秘密、虛假宣傳、不正當有獎銷售、詆毀商譽、商業賄賂等六類不正當競爭行為明令禁止。但是，由于我國經濟處于體制轉軌過程中，企業和個人的守法意識和商業道德尚未真正建立，加之在制造業領域存在較為嚴重的生產能力過剩，企業生存競爭十分激烈，因此直到目前為止，不正當競爭行為在許多制造業領域，特別是其中的中小企業中仍然相當普遍，嚴重損害了市場競爭的秩序和效率。

——經濟性壟斷行為。就我國現狀而言，在三種典型的經濟性壟斷行為即限制競爭性協議、濫用市場支配地位和企業合并當中，限制競爭性協議是相對較為普遍和較為嚴重的企業壟斷行為。其原因在于：第一，我國市場經濟發展處于相對較低的水平，企業特別是私營企業規模一般較小，而市場規模巨大，單個企業一般難以形成市場支配地位，更談不上濫用；第二，我國企業濫用市場支配地位的行為，大多發生在公用事業等國有壟斷行業及行政權力干預形成的其他大型國有壟斷企業當中，這實際上屬于行政性壟斷的范疇；第三，由于企業規模一般相對較小，加之國內市場的國際化在不斷發展，企業合并行為一般也不會對市場的競爭性構成大的威脅。

需要明確的是，《反壟斷法》作為市場經濟的根本性法律，其目的在于創造一個公平有序的市場環境，規范的對象包括中國領土上的所有企業，無論是內資還是外資企業。只要企業的行為（如并購）形成了壟斷，破壞了市場的競爭性，就應通過《反壟斷法》來加以制約；而如果沒有構成對競爭性的危害，就應是《反壟斷法》所允許的。

完善競爭政策的幾點對策

第一，全面把握現階段中國競爭政策面臨的問題和任務。我們不僅面臨市場經濟情況下典型的經濟性壟斷問題，也面臨轉軌經濟背景下特殊的行政性壟斷問題和嚴重的不正當競爭問題，這與西方發達市場經濟國家有很大的不同。競爭政策必須全面考慮這些問題，并針對不同類型的問題采取不同的對策。

第二，通過深化改革加大治理行政性壟斷的力度。行政性壟斷是當前對市場競爭的最大制約。把行政性壟斷納入《反壟斷法》加以明確禁止是必要的，有助于這一問題的解決。但要根本解決行政性壟斷問題，只能依靠深化改革，繼續擴大競爭的領域和深度，特別是加大對壟斷行業改革力度。凡是適合市場機制發揮作用的領域，都要打破壟斷，引入競爭。同時，要合理界定政府職能，改革政府管理體制，規范政府行為，從源頭上治理行政性壟斷問題。

第三，注重解決不正當競爭的深層原因。針對嚴重危害市場秩序的問題開展一些專項整治行動是必要的，但同時應當重視制度建設，加大治本工作力度。比如社會信用體系建設，企業治理結構建設以及執法體系的完善和協調等。

第四，在保證質量的前提下加快《反壟斷法》立法進程。從已有的《反壟斷法》（送審稿）來看，雖然其基本框架和基本內容符合市場經濟一般要求，也在很大程度上考慮了中國的實際，但總體來看，許多規定過于籠統，缺乏可操作性。《反壟斷法》是市場經濟的根本大法，應當具有足夠的權威性和穩定性。與其在準備不足的情況下草草出臺，不如在對有關問題進一步深入研究以后再做決定。

第五，加強在競爭政策方面的國際協調與合作。隨著中國經濟與世界經濟聯系越來越緊密，中國需要在競爭政策方面與其他國家和國際組織建立對話機制，加強協調與合作，并廣泛吸收國外成功的立法和執法經驗。

第六，加快競爭政策研究和執法人才的培養。

作者張軍擴為國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長、研究員，李布為國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員