四川省退耕還林的成效與可持續發展困境

退耕還林是生態建設的一個重要的方面。自1999年四川省在全國率先啟動實施退耕還林工程來，對當地生態環境保護，對維護長江流域生態平衡、減少水土流失，促進四川省國民經濟和社會可持續發展具有十分重要的戰略意義。根據2004年12月的統計，退耕還林在生態效益、經濟效益和社會效益方面都取得了顯著的成效，同時隨著退耕還林工程的可持續進行，退耕還林地區的經濟社會可持續發展也面臨困境和挑戰。

一、四川省退耕還林的生態效益

四川省林業廳2004年12月底統計，自1999年，開始實施退耕還林，天然林保護和自然保護區等重點生態工程，五年來，累計已完成退耕還林2299．40萬畝，通過對退耕還林工程實施科學的生態監測，退耕還林地區的林草植被已經或者正在發揮越來越重要的生態效益，顯示出巨大的生態價值：累計減少土壤侵蝕量2．67億噸，涵養水源34．20噸，減少土壤有機質損失量3645．87萬噸，增加林草生物量2947．76萬噸，固定二氧化碳4561．9萬噸，釋放氧氣3421．45萬噸。

退耕還林生態效益評價

(1)水土保持

退耕還林工程實施所恢復的林草植被通過減弱雨水直接對地表的沖刷和根系固土作用，達到防治土壤侵蝕，減少水土流失的效果。四川省實施退耕還林工程5年來，累計減少土壤侵蝕量(有林地與農耕地比較)26709．69萬噸，平均減少5341．94萬噸。

(2)涵養水源

林地蓄水量是指地0～50cm土層內毛管孔隙的最大蓄水容量。退耕還林工程實施后所恢復林草植被的涵養水源量為341994．58萬噸。

(3)減少土壤有機質與肥力的損失量

退耕還林后土壤得到休養生息，加之根系固土作用，水土流失大為減弱，土壤中的有機養分流失減少，從而增加土壤肥力。與農耕地比較，全省退耕還林工程實施5年來，累計減少土壤有機質損失量3645．87萬噸，減少土壤NPK損失量2083．36萬噸。這些指標是衡量區域生物生產潛力的重要指標，也是衡量森林生態系統功能的重要指標之一。

(4)林草生物量

林草生物量指標反映了退耕還林后林地生產力現狀及其潛在的經濟效益，是林業可持續發展的一項重要指標。四川省退耕還林工程5年來，林草生物量累計總量為2947．76萬噸固定CO₂量為4561．9萬噸，稀釋O²為3421．45萬噸。

四川省退耕還林工程是以恢復林草植被，治理水土流失為重點工程，解決了四川省水土流失和風沙危害嚴重的坡耕地和沙化耕地的問題。

二、四川省退耕還林的經濟社會效益

1．創造了可觀的經濟效益及生態服務價值

四川省退耕還林經濟效益評價，根據森林資源定價的基本理論，如李金昌先生提出的“應建立在財富論、效用論和地租論的基礎上”，孔繁文先生在研究森林資源價值時，將其分為物質產品(生物和土地)與非物質產品(旅游、環境以等其他綜合服務價值)，侯元兆先生具體為：“森林環境資源具體包括：森林的土壤保護；森林的水源涵養；森林的固碳供氧；森林的野生動物保護；森林旅游；森林的凈化空氣；森林減噪和森林擬制臭氧層破壞等效能。”

從經濟實踐的角度看，森林正在成為一種稀缺物品，森林價值評估理論依據應當是消費價值論，其高低取決于消費者愿意為之付出的代價大小和預期收益。

四川省林業廳計算了生態工程林草植被所提供的3種生態服務價值，即涵養水源價值、保育土壤價值、固定CO₂和供給O²的價值。退耕還林平均每年提供的3類生態服務價值為134．5億元，其中涵養水源的價值22．91億元，保育土壤的價值61．04億元，固定CO₂和供給O²的價值50．19億元。四川省退耕還林工程實施5年來以來，全省林草植被提供的生態服務價值累計為672．50億元。

2．生態旅游業的經濟社會效益

四川已成為國內發達地區大中城市五一、十一黃金周旅游度假理想目的地，其中生態旅游、“森林浴”已成為游客主要旅游項目。四川生態建設區一方面注重“以生態促旅游，以旅游養生態”的生態旅游良性循環，另一方面注重生態旅游文化價值的開發，在尊重文化傳統和保護自然環境的基礎上，使生態旅游給當地帶來更大的經濟利益。同時充分利用生態旅游作為一種旅游形式，培養游客的環保意識和環保行為，使旅游者從原來的“污染源”變成新的“環保衛士”。退耕還林地區的生態旅游從成本和效果上來看都形成一個可持續的生態——社會——經濟復合體，實現退耕還林地區經濟社會可持續性的途徑。

3．退耕還林的社會效益

森林的社會效益即為森林在社會發展中的價值問題，尤其是森林對人的發展的價值。張穎認為：森林的社會效益是指以共同的物質生產活動為基礎而聯系的人們的總體，在消費森林物質，勞務或服務時得到的滿足。它的評價內容包括：森林對人的體質的成長與健全的效益，森林對勞動器官，感覺器官和思維器官的充分發展與完善的效益；森林創造的社會公平、社會凝集力和社會參與等；與森林有關的宗教、文化、習慣、傳統、知識等。(張穎《綠色核算——森林資源核算及納入國民經濟核算體系的理論、方法、實證研究》)

在實踐中，美國對森林的社會效益的構成作了如下的界定：社會效益的構成因素包括精神和文化價值(地方敏感度、特殊地點和特點、傳統和文化、個人消費資源)，游憩、游戲和教育機會，如川滇交界處的瀘沽湖生態旅游使村民們找到了脫貧致富的良機，也使他們的思想觀念發生很大變化，他們參與生態林業的建設，開展保護民俗特色，保護自然環境的活動，引起當地人們思想觀念的進步。

四川巴中地區，擁有國營林場100萬畝，在職職工826人，下崗職工565人，職工生存和再就業問題一直困擾著全區林業的發展，1999年開始，在國家退耕還林工程背景下，在通江、南江、巴中、平昌開展建立家庭林場活動，供建立家庭林場98個，分流人員129個，當年減輕林場負擔45萬元，退耕還林對提供就業、維護社會穩定的作用也是積極有效的。(張穎《綠色核算——森林資源核算及納入國民經濟核算體系的理論、方法、實證研究》)

退耕還林地區村民生態意識明顯增強，防止水土流失和風沙危害已成為當地人的共識，退耕還林工程深得民心，有力地推動了整個四川省生態工程建設。

三、四川省退耕還林地區可持續發展面臨的問題與困境

四川省退耕還林地區多是山區、少數民族聚居區、貧困山區。耕地是農民的最基本生產資料，農業是這些地區的主業。退耕還林使耕地面積減少，農民的主要生活資料一糧食生產受到影響，天然林禁伐，以木材為原料的鄉鎮企業關閉，就業門路減少，農民收入下降。比如按“凡是25度以上的坡耕地都要退耕還林還草”，而四川阿壩地區98％都是坡耕地，當地人何以為生?

(一)退耕還林工程可持續性問題

退耕還林政策的不健全以及執行中的問題，主要表現在以下幾個方面。

1．復耕、退林退草還田又出現

由于對農民在退耕中的經濟利益沒有及時補償或補償有限，有些地區農民子女入學、家庭開支還主要靠土地收入，政府沒有大量的前期投入用以解決吃飯用錢問題，無法阻止農民繼續開荒、種田。有的農戶認為退耕還林只是一種形式，為了在短期內獲得效益，出現了個別農戶把退耕地的苗木毀壞而復耕的事件。2002年復耕現象在有些地區開始出現，樹苗被農戶用耕犁全部翻掉后種上谷子，城鎮附近農民居住相對集中的部分林地里都不同程度的兼種了花生、芝麻、大豆和胡蘿卜等農作物，這樣嚴重影響了林地苗木的生長，顯然與退耕政策相違背。在退耕還林地區中，尤其是遠離城市的盆山周地區如何為農村勞動力的轉移提供新的就業市場，提高農戶的家庭收入，減少農戶對土地索取的壓力，為退耕創造有利條件，是退耕還林地區可持續發展應積極探索的問題。

2．退耕還林成活率低及還林后管護難度相當大

退耕還林種苗大多由當地政府和林業部門統一提供，由于種苗來源渠道眾多。大量苗木從外地遠距離調運，一方面時間引起成活率低，二是外地苗木的適應性差，占主要的雜交竹、毛白楊等成活率低，讓農民多次投資，加重了農耕戶的負擔。加之監管措施不完善和一些人為因素的影響，各地還不同程度地存在種苗選擇不當、以次充好、人情苗等現象，嚴重影響了種苗的質量，據調查，46．3％的家庭認為統一提供的種苗質量差，這不僅嚴重影響了樹木的成活率，而且也大大挫傷了農民退耕還林的積極性；近幾年，隨著野生動物保護力度的加大，退耕還林工程的實施和生態環境條件的不斷改善，野生動物的生存能力和繁殖能力增強。比如冬天雜草枯萎，加上大雪封山，野兔的食物受到限制，部分苗木便成了其食用對象。在四川省山區的退耕還林區，野生動物啃食、踐踏幼苗的情況嚴重，直接影響苗木的成活和退耕還林事業的可持續發展。

3．農民對退耕還林的政策理解不夠，護林看林的主動性差

退耕還林工程涉及千家萬戶的切身利益，部分地區由于宣傳不足，農民對國家退耕還林還草的政策，退耕還林農戶的權利和義務以及如何申請退耕還林了解不多，阻礙了農民退耕還林積極性的發揮。

有個別農戶誤認為只要退耕，就能享受退耕政策所給的糧食和現金補助，沒有真正把林地苗木當作自己的事來做，對退耕后的苗木地不認真管理，任其自然生長，以致雜草叢生，致使苗木成活率和保存率大大降低或生長不良，有的村民認為林地苗木無經濟效益，舍不得投入，也很少有人主動去林地鋤草，澆水施肥。個別退耕地還有人為破壞情況，有些苗木新品種被人偷挖，牛羊上山屢禁不止。在四川省青城后山廖家寨就有牛羊在退耕還林地里放養，幾天才牽回家一次的情況。這些現象說明人們對退耕還林重要性的認識不夠，導致農戶主動管護意識差。

4．退耕還林經費不足，地方財政壓力較大

國家雖然規定試點工程的前期工作和科技支撐等方面的費用按退耕還林基本建設投資的一定比例由國家給予補助，但是，退耕還林工作涉及千家萬戶，地塊分散，需要制訂工程規劃、編制實施方案、進行作業設計、組織查收、登記造冊、建立專項檔案、林權登記、發放林權證等一套組織工作，所需費用較大，往往導致經費不足。如汶川縣林業局2003年用于退耕還林的差旅費、汽油費，辦公費、接待費等共數十萬元，天全縣支出在百萬元以上。另一個原因是配合退耕還林工程實施的“兩減”政策即減免農業稅、減免農林特產稅政策，減少了地方財政收入。據測算，“兩減”數額占縣級農業稅的8％～10％。

5．退耕還林執行過程中，由于現實的原因，執行與政策要求之間的距離也導致出現了很多的問題

①生態林比例沒有達到。很多試點縣(市、區)在退耕還林中大力發展經濟林，使生態林的比例沒有達到國家規定的80％的要求，而且經濟林比例過高還容易出現引種不當或產品供過于求，導致退耕地復耕，影響退耕還林工程的穩定性和長期性。②退耕還林的布局和程序不夠合理，施工管理不嚴。如在林種配置上存在純林多混交林少、單層林多復層林少、針葉林多闊葉林少、喬木多灌木少等問題，使退耕還林后林分的生態效能難以充分發揮。同時存在林糧間種現象。農戶為了彌補退耕的經濟損失，在造林地樹苗之間種植大豆等矮稈作物，不利于樹苗生長和保持水土。3種苗供應制度不健全。四川省由林業部門掌握種苗補助資金，統一組織采種、育苗單位向農民無償供應種子和苗木，目的是避免農戶自行選苗的盲目性，但林業部門提供的種苗數量偏少，質量不高，影響工程質量。④少數縣(市、區)的基礎資料不完善。如退耕還林合同和卡片填寫不規范、合同上戶主未簽字(或蓋章或按手印)、未填寫日期、合同中的樹種與設計造林樹種不符等，直接影響退耕還林工程的效果和持續發展。

6．退耕還林工程還存在技術支持的問題

退耕還林工程的實施關鍵在于科學技術的支持。科學技術應貫穿于規劃布局、項目設計、項目實施與管理、市場調研、前景分析、效益評估等退耕還林工程的各個環節。可是目前工程中應有的技術以及對現有技術的掌握都還不足。

(二)退耕還林地區經濟社會可持續發展的困境

1．過度地側重于生態效益防護而忽略了地方的短期利益和經濟利益，難以取得地方干部群眾的大力支持

四川省退耕還林地區多是江河水的發源地，屬于典型的邊遠山區，商品經濟滯后，農業比重大，工礦企業少，經濟文化不發達，地方財政困難，相當多的農民沒有擺脫貧困。實施退耕還林的困難之一在于如何解決當地農民的經濟問題和地方增收，需要在實施退耕還林的同時，加大力度幫助農民走出經濟困境，既維護和改善生態環境，又使農民和當地政府增加收入，這樣才能使農民積極主動地參與到退耕還林這一生態建設中來。個別地區由于過度地側重于生態效益防護而忽略了地方的短期利益和經濟利益，難以取得地方干部群眾的大力支持。

2．退耕還林地區農民對土地依賴仍然存在，第一產業比重偏高

四川農業產值占國內生產總值的比例，不僅遠高于沿海發達地區，而且也高于全國平均水平5個百分點，近幾年四川省退耕還林地區開始的農村產業結構的調整，并沒有徹底改變農業作為農村經濟中主要產業的性質，農村經濟中二、三產業比重過低，狹義農業比重占了一半以上，林業、漁業、牧業發展仍顯不足。種植業內部糧食生產一直占據主導地位，經濟作物、飼料作物發展乏力，從近年三個產業就業的情況來看，農業仍然是吸納勞動力的主要產業，約占整個勞動力就業的62．3％。在現代社會經濟發展過程中有一個基本規律，三大產業結構中，農業的比較效益最低。

四川農業產業比重的過高，并沒有帶來四川農業的發展，當中國經濟由賣方市場走向買方市場后，雷同的經濟結構對各地農村經濟發展的束縛作用變得異常突出，農產品開始出現賣難，農民增收非常困難。

3．退耕還林地區缺乏后續產業、農村產業結構調整滯后

“退耕還林使農民的耕作方式發生改變，但如果不大力扶持后續產業發展，農民在8年之后沒有穩定的收入來源，毀林復墾的嚴重后果就有可能發生。”全國人大代表袁妙枝建議：“國家應對發展退耕還林后續產業給予足夠的資金支持，把發展后續產業項目作為退耕還林的捆綁項目來實施，重點扶持基地建設、科研開發技術服務、質量標準和信息網絡建設。”

退耕還林工作由林業部門負責，下達任務和考核完成情況，只有造林種草數量，沒有農村產業結構調整的指標和要求。工程組織者的注意力只在林草看護和補植更新上，如西吉縣，退耕還林前每畝的糧食收益是15～30元，設計中二、三年后通過發展林業和農業其他項目，每畝收益應該達到32～53元，事實上，糧食產量上不來，農業其他項目無發展，外部支持中斷后，農民生活困難、退耕還林地區可持續發展無法實現。

4．農業科技水平低、市場信息不靈，農民收入普遍較低

四川省退耕還林地區多在盆地四周及山區，表現為農村土地的小規模經營和大部分地區惡劣的自然地理條件，決定了其難以普及使用具有較高生產效率的農業機械，低級農林產品多，科技含量高、具有高附加值的農林產品少。這些低科技含量的初級農產品，已經導致其在國內市場生存的危機，而農林產品加工的落后，在中國加入WTO后，這樣的農產品結構必將受到國外發達農業的嚴峻挑戰。

四川退耕還林地區農業內部結構調整形勢也很嚴峻、難度也更加巨大。山區信息不充分，市場需求知之甚少，跟風現象嚴重，一般是根據當年的市場需求來判斷次年的農林產品種植，結果往往是今年市場供不應求的產品明年一窩蜂地競相種植，結果是農戶們也在積極地參與產業結構調整，但卻是種啥啥多，一多就賤，一賤價格就下跌的惡性循環。農民的農業收入來源受到一定程度的壓制，非農業收入的增加更無從談起。

5、糧食安全及補助到期后農民生存問題。由于糧食生產和糧食安全的影響等缺乏退耕還林的總體規劃，同時還林區大多為山區、少數民族聚居區、貧困地區，農業是這些地區的主業，耕地是農民最基本的生產資料，退耕使耕地面積減少，糧食生產受到影響。據甘孜州測算退耕以后全州農牧民人均減少糧食48公斤，這將加大對解決溫飽問題為目標的扶貧攻堅的難度；現有的政策對補助到期后的農民吃飯、燒柴及增收等問題缺乏全面的考慮。耕地的減少，加之天然林禁伐，以木材為原料的鄉鎮企業停產關閉，農村勞動力就業門路減少，農民收入下降，農民為了生存，退林返耕現象極有可能。而且農民是一個很大的消費群體，農民收入的低下抑制了其有效需求，使全省生產、生活資料積壓，市場疲軟，經濟增長更為緩慢。

(作者單位：四川大學經濟學院)

責任編輯：吳蘭書