對統籌城鄉發展推動農村城鎮化建設的思考

黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。統籌城鄉經濟社會發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，更多地關注農村，關心農民，支持農業，實現城鄉共同繁榮。

一、統籌城鄉發展，加快農村城鎮化存在的主要問題

1．“重城輕農”觀念傾向根深蒂固，思想認識不到位。長期以來，我國在城鄉關系上存在著“重城輕農”的觀念傾向，近幾年，隨著我國社會經濟的快速發展，城鄉關系中的深層次矛盾及問題逐漸凸現出來，“二農”問題成為困擾社會經濟持續發展的重大難題。打破城鄉界限，提高農民收入，實現城鄉社會經濟的協調發展，已經逐步成為人們的共識。黨的十六大所提出的“統籌城鄉經濟社會發展”這一命題，表明我們黨對城鄉統籌發展的認識已達到一個新的理論高度。但由于傳統思想觀念的慣性，在城鄉關系上還存在著許多錯誤的認識和看法。城鄉發展中的城市偏向大致表現為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經濟發展戰略的影響，再加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本大部分流向城市，從而使農業作為弱質產業正常發展所需要的資本支持嚴重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。盡管伴隨著市場機制的發育，農村剩余勞動力開始流向城市，但由于勞動力市場統一性的嚴重遲滯，致使農村剩余勞動力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市勞動力統一安置范圍，從而形成了農村剩余勞動力流動就業的短期性與不穩定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配置的殘缺與城鄉收入差異的進一步擴大。三是公共物品提供的城市偏向。這種非均衡的城鄉公共物品供給制度一方面產生了不公平的國民待遇，另一方面則從根本上引發了農村公共物品的嚴重短缺，從而極大地制約了農業的可持續發展，加重了本已不堪重負的農民負擔。

2．社會經濟管理體制轉變滯后，城鄉交流受到阻礙。改革開放前，我國長期實施的是以經濟高速增長為主要目標的趕超型發展戰略，政府借助行政力量，集中使用資源，優先支持以重工業為中心的工業發展，以加速工業化進程。與此相適應，政府逐漸建立了一套城鄉分割的經濟社會管理體制，主要包括工農產品統銷統購制度、人民公社制度和戶籍制度。與這三種基本制度相配合的還有排他性的城市就業、福利體制等，從體制、政策和各項管理制度上限制農民進城就業和定居。在傳統計劃經濟時代，這套體制對于保證工業化的推進起到了一定的促進作用。改革開放以來，面對著不斷加速的市場化進程所帶來的巨大沖擊，政府對傳統的社會經濟管理體制進行不斷的調整，這種調整在一定程度上適應了改革開放的要求，但總的來看，這種對傳統管理體制的修修補補不能從根本上滿足當前我國經濟社會發展的需要。第一，城鄉分割的經濟社會管理體制阻礙了農民向城市的流動和定居，成為阻礙我國城市化水平提高的重大影響因素。第二，城鄉分割的經濟社會管理體制妨礙了城鄉間生產要素的交流，不利于生產要素的最優化配置，降低了經濟發展的效率，不適應社會主義市場經濟發展的要求。第三，城鄉分割的經濟社會管理體制加大了農民進城務工的成本，不利于農民收入水平的提高。第四，城鄉分割的經濟社會管理體制損害了農民的利益，使他們在經濟政治上處于不平等的地位，不能公平分享經濟發展、社會進步所帶來的成果。

3．勞動力嚴重過剩且素質不高，人口壓力巨大。消化農民，減少農民數量，是解決“三農”問題、實現城鄉統籌發展的關鍵環節。解決人口問題，尤其是加快農村人口的消化，基本途徑就是推進城市化進程，提高城市化水平。城市化水平的提高，是以產業的發展為前提的，特別是沒有第二產業以及隨之而來的第三產業的充分發展，農村人口的轉化就失去了載體。我國勞動力資源雖然豐富，但由于其主要構成是農村的剩余勞動力，沒有受過良好的教育，素質差、技能低，熟練勞動力嚴重缺乏，無法滿足經濟發展和產業結構調整、升級的要求。當前我國人口問題總的特征是勞動力總人口嚴重過剩與高素質勞動力結構性不足相互重疊，經濟發展對農村剩余人口的轉化、吸收十分困難。人口壓力問題的長期存在，成為阻礙城鄉統籌發展的重大不利因素。

4，經濟發展需求資金巨大，農村投資不足問題突出。長期以來，城市基礎設施建設和社會事業的投入，由公共財政給予保障；而在農村，卻依靠基層政府利農民集資來進行。由于大多數地區鄉鎮企業發展不理想，地方財政入不敷出，使得許多鄉鎮政府無力向農村提供最基本的公共服務，更不要說其他社會事業投資了；而農民收入水平偏低，自我籌集資金能力差，也無力支持農村社會事業的發展。因此，要解決農村基礎設施和文教事業落后的局面，僅僅依靠農村自身的積累和投入是遠遠不夠的，政府應該加大對農村的財政資金投入力度，實現城鄉基礎設施和社會事業的統籌發展，以為農村社會經濟的發展創造好的環境利條件。要不斷改善農村的基礎設施建設、加快農村社會事業的發展，就必須逐步加大對農村的資金投入。從目前的國情看，還面臨著以下困難：一是我國經濟發展和所需要的資金巨大，資金不足是十分突出的問題。二是我國農村數量眾多，所需投入資金過于龐大，且規模效益不高。三是農村資金在市場效益原則的引導下，繼續流向城市，加劇了農村發展資金短缺的狀況。資金不足，妨礙了農村經濟的發展，不利于農民收入的提高；資金不足，制約了農村社會事業的進步，不利于農民文化程度的提高：資金不足，降低了政府對經濟進行宏觀調控的能力，使政府無力加快小城鎮建設，通過小城鎮發展帶動農民就業、提高我國城市化水平的發展戰略受到嚴重制約。總之，資金缺乏，使城鄉統籌發展缺少必要的物質前提，成為城鄉統籌發展的制約性因素。

二、加快農村城鎮化進程，是統籌城鄉發展，加快農村經濟發展的重要途徑。

統籌城鄉發展是一項巨大的系統工程，要善于抓住其中的關鍵，正確處理好各種重點和難點問題，這樣才能起到以點帶面的效應，在推動城鄉統籌發展上取得事半功倍的效果。積極實施城鎮化戰略，加快城市化進程，是統籌城鄉發展，加快農村經濟發展的重要途徑。

1．農村城鎮化是實現農村剩余勞動力轉移的根本途徑。

目前，我國大城市人口密度很高，接納新增人口的設施和能力嚴重不足，不可能在短期內吸收大量農村人口。中小城市受種種條件的限制，人口和就業壓力也非常大。通過農村城鎮化，發展小城鎮來轉化農業剩余勞動力，已經被實踐證明是一種極為有效的途徑。因為通過農村城鎮化后形成的小城鎮，地域分布廣、數量多，新建擴建都有潛力，農民實現身份轉移的難度和風險較低，其經濟技術結構、職業結構同目前農村勞動力的文化技術狀況比較接近，容易協調和在發展中同步提高。

2．農村城鎮化可以加快農業產業化、現代化進程。

農村城鎮化引起了非農人員增加，農產品市場需求量增大，為產業化發展提供了市場原動力，增大了的市場需求量又向農業生產提出了“農業產業化”的要求。農村城鎮化引起的商業繁榮和便捷的交通，為農業產業化架起“橋梁”，城鎮化所引起的人流、物流、信息流促進流通商貿的繁榮，商貿的流通為產業化生產基地、加工基地與市場之間架起了橋梁。農村城鎮化引起的人力物力聚集效應，為農業產業化找到“龍頭”。農村城鎮化為農產品加工企業創造條件，農產品加工企業是農業產業化的“龍頭”；農村城鎮化為農貿市場的形成創造條件，專業農貿市場能吸引各地客商，聚集廣大農產品的銷售者，發揮農產品集散的效能，從而牽動產業化生產基地規模的擴大和發展。我國農業人口多，農業沉淀的勞動力多，如果沒有大規模的農村勞動力轉移就不可能實現農業規模化、集約化經營，農業現代化進程將會受阻。農村城鎮化有利于農村剩余勞動力的大量轉移，將加速形成農業規模化、集約化經營，提高農民的科學文化素質，推動農業現代化進程。

3．農村城鎮化有利于加快農村非農產業發展和農業結構升級。

農業發展是經濟社會發展的基礎，是農民增收的“砝碼”，但農業部門所占比例過大，產業結構表現出明顯不合理。農業經濟發展表現為一種非集約的農耕或種養型經濟，而不是集約型經濟和農工商復合型經濟，這不利于產業結構的調整與優化，造成過多的農業過剩人口。在城鎮化水平低的情況下不利于農業過剩人口的有序轉移，造成農業人口的就業擠壓、生活水平特別是人均生活水平的下降。通過農村城鎮化引導農村剩余勞動力向二三產業等非農產業轉移，不僅可以優化農業內部種植業、養殖業、畜牧業以及副業結構，還可以發展壯大農村二三產業，推動農業和農村經濟產業結構升級。人口城鎮化是城市一、二、三產業結構協調發展的潤滑油和縮化劑。農村人口向城市轉移不僅推動了第三產業市場的發展，而且也為第三產業的發展提供了勞動者和經營者。

4．加快城鎮化進程，才能有效解決脫貧問題，實現經濟新的跨越。

我國貧困地區城鎮化水平相對較低，造成我國貧困地區城鎮功能殘缺，就業崗位有限，無法大量吸納剩余勞動力，這樣就迫使大量剩余勞動力滯留在落后的地區，從而陷入貧困。因此，只有加快城鎮化進程，通過道路交通、供電網絡、水利工程等城鎮基礎建設，直接制造大量的就業崗位，通過發展勞動密集程度高的產業，來消化農村剩余勞動力，才能有效增加農民收入，擺脫貧困，實現社會的長治久安。據世界銀行專家的估算，城鎮化水平每提高1個百分點，至少能帶動GDP增長1．5個百分點。經濟發展與城鎮化之間存在著“雙向互促共進關系”：一方面經濟發展推動城鎮化進程；另一方面，城鎮化過程又促進經濟發展。貧困地區經濟發展落后的主要的原因之一是城鎮化嚴重滯后。因此，貧困地區要實現跨越式發展，就必須加快城鎮化進程。加快城鎮化進程，貧困地區才能實現經濟結構調整的新突破。

三、用科學發展觀統籌城鄉發展加快農村城鎮化

科學發展觀是統籌經濟社會協調發展的指導思想。科學發展觀是解決我國當前經濟社會發展諸多矛盾所必須遵循的基本原則，是我們實現經濟社會和人的全面發展必須長期堅持的指導思想。用科學發展觀統籌城鄉發展，推進農村城鎮化要做到：

1．加快改革城鄉分治的管理政策體系，建立城鄉一體化的管理制度。

要破除城鄉統籌發展的體制障礙，就必須根據市場經濟發展和城鄉協調發展的需要，逐步建立起城鄉一體化的管理制度。重點做好以下工作：一是改革現行戶籍制度，統籌城鄉居民遷徙權。這是建立相互開放的城鄉發展機制、避免城鄉差距不斷擴大的必要措施，是實現城鄉人口和勞動力合理流動、加速城市化進程的前提條件；二是培育統一的城鄉勞動力市場，統籌城鄉就業。實施城鄉統籌就業，實現城鄉勞動力市場統一管理，能最大限度地減少就業的社會管理成本，減少農民進城務工的就業成本，提高全社會勞動力資源的培植效率。三是拓寬社會保障覆蓋范圍，統籌城鄉社會保障制度。統籌城鄉社會保障，就要擴大社會保障覆蓋范圍，當務之急應把具有一定工作年限的農民工納入社會保障范圍之內，包括失業保險、醫療保險和養老保險。同時，各地區應根據自身的實際情況，探討建立農村社會保障制度的途徑和模式，逐步在養老、醫療和最低生活保障等方面實現城鄉統籌，最終實現城鄉保障一體化。四是改革農村的土地制度，統籌城鄉土地管理。首先要完善相關法規和政策，確認農民對土地的占有、使用、收益權利，充分保障農民的利益，使農民能夠用自己的資產創造出資本，最終擺脫貧困。其次要建立農村土地交易市場，積極探索農村土地使用權的流轉形式，允許農村集體土地的建設用地進入市場進行出售、轉讓、贈予，交換、作價入股等，以促使農村勞動力向城鎮轉移。

2．按照全面、協調的要求，堅持大、中、小城市和小城鎮協調發展，多元化推進城鎮化，重點發展小城鎮。

小城鎮是一個區域性概念，從狹義的小城鎮概念出發，小城鎮既有城市的特征，又有鄉村的特征。小城鎮最大的特點是建立在周圍鄉村的基礎上，作為小城鎮中心的鎮，它的形成、發展與周圍鄉村發展的特點，乃至興衰有著密切的關系。小城鎮不僅要發展成為吸納和接收大城市功能輻射的地區，同時也要建設成為具有一定輻射和帶動能力的農村區域經濟文化中心。小城鎮的發展過程，就是逐步變農村為城鎮、變農民為市民的動態過程。這個過程是與農村工業化、農民職工化、市民化相互交織、同步運行的過程，是城鄉經濟發展、農村社會進步的必然結果。其基本動力則是農村工業化。反過來，小城鎮建設又會大大推動農村工業化的發展和農村社會的進步。小城鎮分布于廣大農村之中，既具有農村的某些優勢，又能發揮城市的一定功能，只要建設得好，對周圍農村剩余勞動力的吸引力是相當大的，可以成為農村剩余勞動力的棲息地和向城市化過渡的前沿陣地，況且，隨著小城鎮的發展，還可以逐步提升為小城市、中等城市。

在小城鎮的發展上，一要加強規劃與合理布局，以科學規劃確保小城鎮高水平發展。要堅持“統一規劃，合理布局，綜合開發，配套建設”的方針，加強小城鎮建設的規劃與管理工作，使小城鎮建設同經濟建設、市場建設相結合，基礎設施建設、教科文衛設施建設同主體工程建設協調配套發展，努力增加小城鎮的綜合功能與發展后勁。必須把區域規劃和小城鎮規模結合起來，根據各地的產業基礎、經濟結構、資源稟賦、地理環境和城鎮布局，制定發揮地方優勢和具有地方特色的小城鎮發展規劃，防止重復、無序建設。并與土地利用總體規劃以及交通網絡、環境保護、社會發展等方面的規劃相銜接與協調。小城鎮建設應各具特色，切忌千篇一律。要充分考慮現有小城鎮的發展水平、區位優勢和資源條件，以及今后的發展潛力，選擇已經形成一定規模、基礎較好的小城鎮給予重點支持。同時加強生態環境和社區文化建設，特別注意保護好文明古跡以及具有民族和地方特色的文化與自然景觀，使小城鎮發展成為自然、經濟、社會和諧統一的社會體系。進一步提高小城鎮建設的晶位與可持續性。

二要建立健全小城鎮建設與發展機制，充分利用市場機制推進小城鎮建設。推進小城鎮建設，一方面要密切與城市的聯系，通過引進資金、技術、人才、設備、信息，增強自身功能，加快經濟發展；另一方面要增強與鄉村的聯系，利用城市的市場與信息，發揮以鎮帶村的功能。要建立健全小城鎮建設與發展的市場機制，走出一條在政府引導下依靠社會資金建設小城鎮的路子。一是要改革和完善多元化的投融資機制，從依靠政府投資和向群眾集資搞建設，轉變為依靠政策向市場要資金，向社會要資金，逐步建立自身籌措為主，國家扶持為輔，企業和個人積極參與，大力引進外資等多渠道、多元化、全方位的投入機制。二是要改革和完善農村市場機制，進一步提高要素資源的配置效率。通過培育和完善農村市場體系，使市場建設逐步向規范化和標準化方向發展；三是要改革和完善財政與行政管理體制。必須按照小政府大社會的模式和統一高效的原則，理順條塊關系，建立功能完整、體現事權與財權相統一的鎮級財政與行政管理體制，增強小城鎮自主決策和統籌協調的能力。要在大力培育和發展市場中介組織與市場體系的同時，理順政府和企業間的關系，還可通過撤并鄉鎮以及合理劃分事權等，擴大中心鎮的管理權限與職能，努力提高管理效率，降低行政運行成本。

三要大力培育和發展農村二、三產業，增強小城鎮建設的經濟基礎與后勁。小城鎮建設必須以產業的發展和壯大為支撐。其發展水平與質量的高低，將直接影響小城鎮的結構、功能和素質，決定著小城鎮的吸引力和輻射力。當前小城鎮發展中突出制約因素之一就是缺乏主導產業支撐，發展后勁不足。必須努力創造條件，把有條件的企業吸引到小城鎮周圍，使之適當集中，連片發展，一方面推動農村城鎮化進程，另一方面通過鄉鎮企業與小城鎮共同發展，節約土地資源，減少公共設施的投入，改善外部環境。要認真選準啟動項目，精心培育支柱產業，促進產業升級、城鎮發展。要大力支持中小企業，尤其是特色農產品加工業和農村服務業的發展，要大力發展第三產業，特別是金融服務業、信息產業以及科、教、文、衛事業的發展，從而為其它產業的發展提供有效的服務，促進農村勞動力轉移和各類人才向城鎮集中。

(作者單位：貴州師范大學經濟與管理學院)

責任編輯：宋忠霞