周漢華：《行政許可法》需脫出連環套

中國改革開放的政府推動特點，決定了中國法治現代化的進程屬于典型的變法過程。幾乎每一部重要法律的制定，都是政府強力推動的結果，以政治推動法治，構建法治權威。法律實施中，如果政治與法治能夠找到契合點，變法模式可以迅速啟動與發育社會內生自發機制，使法律由外而內成為人們普遍自覺遵循的行為準則。如果政治與法治不能有效銜接，變法模式的優勢可能轉化成為劣勢，甚至會使法治進程陷入兩難之中。

一方面，隨著政治推動力由于施政目標的多元化而必然出現的逐步弱化，新制定的法律會迅速呈現邊際效益遞減的趨勢，使法律面對各種形式的違規行為無能為力，法治權威面臨巨大挑戰；另一方面，如果在法律實施環節簡單地求諸政治權力的再次介入，通過運動式執法或監督檢查等行政手段在短時間內達成特定狀態，不但不能避免法律周期性的邊際效益遞減現象，還會抑制法治的內在生成機制，使法治始終無法作為獨立的力量發揮規范、指引與制裁的作用，破壞人們對法治權威的信仰和信心。如此循環，難以走出困境。

從中國法治現代化的這一大視野看，2004年7月1日開始實施的《行政許可法》正處在關鍵的十字路口，其未來走向值得關注。

《行政許可法》出臺之時，學界普遍認為該法的制定體現了許多先進的觀念或原則，如賦予行政許可財產權屬性的權利觀念，個人自主、市場競爭、行業自律、事后機制能夠解決的不再設立行政許可的有限政府觀念，許可與監督并重的有效政府觀念，權力與責任結合的責任政府觀念，許可過程與結果公開的公開政府觀念，等等。《行政許可法》的制定，也被視為政府自我革命的一個重要環節。

然而，從《行政許可法》實施一年來的情況看，它所體現的先進觀念或原則，在實踐中面臨著各種各樣的問題與挑戰。這種挑戰，有的來自于法律規范與社會發展之間的不同步；有的來自于法律規定的統一標準不能充分顧及不同地區及不同性質許可之間的巨大差異；有的來自于法律規定本身的一些漏洞或不足，法律在實踐中缺乏可操作性；有的來自于立法技術的限制，法律規定的原則缺乏實現的技術手段；有的來自于政府不同政策目標之間缺乏協調，使法律規定的原則被其他政策目標所覆蓋；有的來自于體制改革與政府管理方式創新的滯后，制約了法律原則的實現。當然，無庸諱言，有的挑戰則直接來自于既得利益集團的有意識抵制與規避。例如，個別部門以審批、核準、登記等概念，實際上架空了《行政許可法》所規定的許可概念；少數地方為了逃避《行政許可法》對于聽證會的嚴格規定，將聽證會改名為座談會、論證會。類似的做法，不一而足。

法之不行，自上犯之。相比地方政府，由于一些中央宏觀管理部門的權力過大，真正能使《行政許可法》的立法原意無法完全實現甚至被架空的力量，只能來自于這些部門?！缎姓S可法》的邊際效益遞減，在中央宏觀管理部門表現得更為明顯，遇到的阻力也更為直接。這種局面一旦持續，肯定會產生相互攀比效應，出現由點及面、自上而下、由條條向塊塊蔓延的趨勢，從目前的偶然性法律規避、相互觀望向大規模的集體有意識違規轉化，對法律的實施帶來更為全面、系統的沖擊。

本來，法律實施之初遇到各種困難和問題都是正常現象；但是，對于《行政許可法》而言，癥結在于，由于上述這些問題的復雜性和根本性，法律所設計的自我實施機制，已經無法獨立應對這些問題與挑戰。實際上，《行政許可法》甚至根本沒有設計一個權威、統一的法律實施機關。因此，要打破目前困局，扭轉法律邊際效益遞減的趨勢，確實需要借助外力，需要來自中央政府高層的更強有力的持續政治支持。但從長遠看，最缺乏的正是法律的自我實現機制。

為有效實現中央政府的改革意志，取信于民，有必要迅速自上而下對行使審批權的國務院部門普遍進行一次實施《行政許可法》的檢查和評估；通過自評和第三方評價機制，清理不符合行政許可法的做法與措施，維護法律的尊嚴。在此過程中，甚至需要從國務院自身做起，清理一些部門以國務院名義發布的與行政許可法規定不一致的文件，以解決政出多門、文件之間相互打架的現象。

然而，在借助政治力量破解《行政許可法》的實施困局時，我們必然會遇到另外一個十字路口。從長遠看，《行政許可法》的實施，最缺乏的也許并不是現在急需的來自中央政府的政治支持，而是法律的自我實現機制。有力的政治支持有可能固化傳統的行政管理手段，間接抑制法律自我實現機制的生成，使法律始終尋求政治權力的庇護而無法自立，始終難成機制。

因此，推動法律實施過程中，需要把握好政治權力介入的力度與方式，慎重使用寶貴的政治資源，尤其需要處理好規則實施與體制改革之間的關系。與其僅僅在行政手段上做文章，一遍又一遍地監督檢查法律的實施，不如同時全面啟動結構調整與體制改革，以找到法治與政治契合的生長點。惟有一手抓法律規則的實施，一手抓體制改革，兩手都硬起來，才能充分發揮變法模式的優勢，使《行政許可法》走出由兩個甚至多個十字路口所組成的連環套，朝向終極目標一往無前地走下去。

從清末開始，“變法”就是國人強國之夢的代名詞。實際上，就詞源意義而言，清末所談論的變法不僅僅是規則的制定或修改，更重要的是體制與制度的革故鼎新與價值的重構。《行政許可法》目前所面臨的局面，其實是整個中國法治現代化的一個縮影；中國法治現代化的進程，何嘗不是正處在一個大的歷史十字路口？因此，從《行政許可法》的下一步走向，我們應該能夠管窺中國法治現代化的未來和整個國家的命運。

作者為中國社會科學院法學研究所研究員