論班車客運的區域特許經營

國外城市公共旅客運輸競爭機制的啟示

在發達國家，城市公共旅客運輸業的競爭一般分為兩類：一類是運輸企業通過參與投標競爭，取得在一定期限內和一定區域內獨享的經營權利，即為取得獨享的市場權利的競爭，簡稱“競爭市場”；另一類是運輸企業在遵守一些有關交易及經營行為規則的前提下，在同一市場中相互競爭，簡稱“市場競爭”。在“市場競爭”中，經營者始終面對競爭對手的壓力，從而有助于降低成本和提高服務質量，不過在有些情況下，在一定的經營期限內，由唯一的經營者提供指定的服務是一種比較好的選擇，如出于技術原因、規模經濟考慮，或為避免多個經營者競爭而損害“公共利益”的行為。特許經營便是“競爭市場”的一種主要方式。

選擇適合我國國情的競爭機制

競爭機制的選擇與設計應考慮運輸政策、實施機構的能力、運輸市場情況、行業結構等因素。我國《道路運輸條例》確定了當前道路運輸主要政策目標是：建立公平的市場競爭機制，實現有序競爭；保障運輸安全；保護旅客的合法權益；打擊非法經營，保護經營者的合法權益；鼓勵發展鄉村道路運輸，提高鄉鎮和行政村的通班車率，禁止封鎖或者壟斷道路運輸市場。目前，道路運輸管理機構全面貫徹實施上述政策目標尚存在一定的難度。主要表現在：一是各級道路運輸管理機構缺乏足夠的資源從事運輸網絡規劃、設計；二是缺乏足夠的資源處理數量許可的申請及保證審批過程的公正性，三是缺乏有效的手段打擊“路上”欺詐行為以及保護公平競爭，四是沒有足夠的資金用于開辟和運營虧損的農村及偏遠地區的運輸線路。

不論采用何種競爭機制，保證其有效運轉非常關鍵。因此，提高各級道路運輸管理機構的管理水平與能力，提供有力的資源保障，有效地實施數量許可是當務之急。與此同時，引進區域特許經營競爭機制也許是較好的選擇之一，它能夠減輕道路運輸管理機構在網絡規劃、設計及線路審批等方面面臨的繁重壓力，使企業直接面對旅客，更好地響應旅客需求；有利于解決“路上”欺詐問題；

道路班車客運特許經營的框架構想

建議在我國部分地區采取試點的方式實施區域特許經營，大致實施框架如下：

1、道路運輸管理機構指定其轄區內的一個區域，規定特許經營應遵守的服務標準及向旅客收取的最高費率，對該區域內的班車客運特許經營權進行招標，出價最高、方案最優的經營者中標。中標經營者可以自行進行運輸網絡、線路、服務規劃、設計(包括變更)及具體運營，但必須將擬運營的線路、停靠站點、班次、車型等信息事先向道路運輸管理機構登記。

2、道路運輸管理機構在經營權期限內對經營者的運營進行監督。一是監督其是否履行其登記的服務承諾：二是監督其是否遵守道路運輸管理機構制訂的最高費率、服務標準及法律、法規要求。

3、對那些在特許經營區域內群眾需要但由于沒有利潤、經營者不愿運營的運輸服務，道路運輸管理機構可以進行規劃、設計并招標(用出賣特許經營權的收入補貼這類服務)。所有經營者，包括已取得該區域特許經營權的經營者都可參與投標。

道路班車客運特許經營主要優點：

一是有利于實現道路運輸管理機構、運輸企業職責的合理劃分。運輸企業負責營利性的運輸線路的規劃、運輸產品的設計及運營；道路運輸管理機構對運輸企業的經營進行監督并負責規劃、設計及組織提供社會需要但經濟上不可行的運輸服務。

二是道路運輸管理機構從煩瑣的規劃、設計營利性運輸線路的工作中解脫出來，從而將更多的資源投入到運輸安全、服務質量監督及規劃、招標那些商業運營不可行但群眾需要的線路上來。

三是出讓區域特許經營權的收入為補貼社會需要但經濟上不可行的運輸服務提供了資金保障，從而真正體現了道路運輸的社會服務功能。

四是在特許經營區域內一個經營者一家經營，有利于運輸服務的規?；?、網絡化經營。

五是運營中沒有來自其它企業的競爭，大大減少了出現“路上”欺詐的可能性，也解決了在原有機制下道路運輸管理機構難以對多家運輸企業競爭行為進行有效監管的問題。

實施道路班車客運區域特許經營需要把握的幾個環節

實施道路班車客運區域特許經營是一項復雜的工作，涉及許多方面的問題，需要進行認真、細致的研究和論證。以下僅就其中幾個主要環節進行探討：

1、道路班車客運區域特許經營區域及經營權內容

為避免因涉及多個道路運輸管理機構造成區域特許經營權招標的難度，選擇特許經營區域要盡可能位于一個道路運輸管理機構的行政管理轄區。特許經營區域的大小會影響參與特許經營投標的企業的數量，從而影響招標效果，因此應根據當地具體實際確定合理的區域范圍和大小。

特許經營權應僅包括道路班車客運經營權，包車、旅游、出租客運不應涵蓋在內。不過，應對這些客運經營形式進行明確定義，以保證特許經營者獨享道路班車客運經營的權利。特許經營者經營的道路班車客運線路及其停靠站點必須全部位于特許經營區域內，有特殊情況的，應當由上一級道路運輸管理機構確定或由有關道路運輸管理機構共同協商，并在特許經營權招標前明確。

2、設定最高票價費率

設定最高票價費率的主要目的有兩個：—是道路班車客運區域特許經營者在一定期限內獨享經營權，如果沒有最高限價，經營者很可能會利用其壟斷地位攫取超額利潤，從而損害旅客的利益；二是可以使投標者以最高票價費率為參照估算其投標價格。最高票價費率的確定應兼顧旅客和經營者的利益，既要防止旅客承受不應有的壟斷剝削，同時也要保證經營者可獲取合理的利潤。建議根據道路班車客運服務的種類(如高速公路客運、普通客運、農村客運等)、使用的車型，運行時間等確定最高票價費率(元／公里)，經營者在最高票價費率范圍內自行確定票價并接受道路運輸管理機構的監督。

3、道路班車客運服務登記

在區域特許經營中引入道路班車客運服務登記的主要目的，是便于道路運輸管理機構對經營者的經營承諾進行監督；同時也便于道路運輸管理機構了解哪些線路或班次不適合商業運營，從而根據社會需要進行補貼，開行社會需要的線路、班次。經營者在開行運輸線路數周前應向道路運輸管理機構登記擬開行的線路、站點、班次時刻表、使用的車型、票價等信息。經營者可以變更其登記的線路或服務，但必須提前數周告知道路運輸管理機構。

4、確定最低運營服務標準及對服務的監督

確定最低運營服務標準的目的是確保經營者為旅客提供最低標準要求的運輸服務。為了實現這一目標，第一，應確定衡量服務質量的有關指標及其最低要求；第二，應建立全面的運營表現數據收集、處理、分析機制及相應的處罰、獎勵措施。建議采用里程損失率、班次正點率、最高實載率等指標。監督經營者的服務質量是一項繁雜、細致的工作，涉及指標的確定，數據的采集，處理、分析等內容，進行此項工作時應當堅持兩項原則：一是要保證旅客獲得物有所值的服務；二是涉及服務質量的指標要直觀、易理解；三是數據收集、處理要要簡單，支出的成本要低。

5、區域特許經營招標

區域特許經營將“路上”競爭變為經營權的競爭，因此，在區域特許經營權招標時保證充分、公平的競爭十分關鍵，應注意以下幾個問題：

一是道路運輸管理機構的誠信與公正性。道路運輸管理機構的信譽及公正性關系到經營者是否有足夠的信心參與經營權的競爭并從事日常的運營。政策多變，暗箱操作、權錢交易等行為會嚴重影響經營者對道路運輸管理機構的信心，不利于區域特許經營方案的推行。

二是道路旅客運輸行業中企業的構成及實力。行業中的企業的構成及實力影響到特許經營區域的大小及招標時的競爭強度。目前，道路運輸行業中不乏有實力的企業，但主要問題是地區封鎖與壟斷妨礙地區外的企業參與競爭，從而影響競爭強度。另外，由于長期與本地區道路運輸管理機構的聯系，道路運輸企業普遍缺乏跨區域競爭意識及能力。

三是特許經營招標信息的發布。道路運輸管理機構應收集企業投標需要的信息，公平地提供給所有參與投標的企業，避免由于占有信息的差別造成的不公平競爭。 此外，還有許多需要探討的問題，如特許經營期限的選擇、監督特許經營合同的執行、中止合同、經營期限到期后的再招標和如何保障經營者的合法經營權等，應予綜合考慮。

(編輯／陳小平)