公鐵投資緣何貧富懸殊

編者按：在過去的十多年中，鐵路發展明顯滯后于其他運輸方式，不僅干線客運緊張沒有解決，而且隨著重工業發展速度的加快，能源運輸緊張問題凸顯，鐵路將比其他運輸方式更為緊張。由此，鐵路體制改革呼之欲出。本文探討的是以投融資改革為突破口，推動體制改革的必要性和可行性。

十年前大致相當，今天變成10：1。

我國交通投資領域“貧富懸殊”的失衡局面，到了去年創下最高紀錄：在2005年全國交通工作會議上，交通部部長張春賢介紹，2004年我國交通基礎設施投資突破5000億元人民幣，投資額是2000年的兩倍。而在全國鐵路工作會議上，鐵道部部長劉志軍介紹，2004年全國鐵路建設完成的投資總額是510億元。

將這兩個數字放在一起比較，再與10多年前的數字對比就會發現：在綜合交通領域內、分別扮演“基礎”和“骨干”角色的公路與鐵路，其相應地位已經發生嚴重傾斜，投資比例已經由10多年前的大致相當，演變到今天的錯位、傾斜。

現狀：公路投資加速度

10年前，公鐵投資比例幾乎為1：1。1998年鐵路投資達500億元，公路投資達2000億元左右，比例是1：4。到了2004年，鐵路投資仍然是5 00億元的規模，而公路投資竟達4500億元左右。

公鐵投資不僅比例相差很大，而且投資公路的4500億元已全部用于道路本身，而鐵路由于政企合一的體制，其投資額還包括運營車輛，車輛也將占其投資額的1／4～1／3，所以，在鐵路2004年投資總額516億元中，真正用到軌道基礎方面的在400億元以內。

近年來平均每年新增公路通車總里程4～5萬公里，其中高速公路里程4000～5000公里；鐵路平均每年投產各類新線1000～2000公里，2004年投產2100多公里，通車總里程7萬多公里。

“九五”以來，全國公路營業里程增長了85．6％，而鐵路只增長了8．4％，不到公路的1／10。據一位多年從事鐵路建設的高級工程師介紹，鐵路每公里建設投資1500多萬元，高速公路則達到4000萬元；修一條鐵路所占用的土地，只有同等長度高速公路的1／3；而民航、公路、鐵路三者單位運輸量的平均能耗比是11：8：1。

為什么鐵路的建設投資遠遠不及公路呢?

問題：誰阻礙了鐵路投資

公路鐵路投資總額的差距為何越拉越大?有關人士分析，其原因之一是國家政策重視程度有別，二是各自的投資主體與融資渠道的差別。

在多數行業早已步入供過于求的市場狀態時，鐵路運力的供不應求讓這個仍維持壟斷地位的部門繼續令人“羨慕”。鐵道部副部長蔡慶華在2004年7月談到各地鐵路運力頻頻告急時表示，中國鐵路負荷高居世界榜首，運力不足。而運力不足正是多年的投資不足造成的。對于逐利的資本而言，是公路比鐵路更賺錢嗎?資本的回答是，因為公路投資打開了一扇門，而鐵路投資只能是讓他們從窗口望進去，卻沒有途徑進入。

近年來，公路建設之所以引來大量投資，是因為國家和地方政府、公路投資公司明確了各自的投資權益和可靠的公路收益方式；相形之下，實行垂直管理的鐵路部門一直通過中央財政或系統內投入來進行封閉式的鐵路建設，投融資體制十分落后。

據介紹，目前中國鐵路建設資金主要來源包括，提高鐵路運費的鐵路建設基金和國家開發銀行的政策性貸款，此外還包括少量的鐵路系統自籌資金、企業債券和地方政府投入?！斑@意味著，目前屬壟斷性質的鐵路建設只能依靠政府投入”，中國交通運輸協會副會長王德榮說：“國家每年新增財政收入不到3000億元，但需要用錢的地方太多，中央財政根本無力繼續擴大對鐵路建設的投入。鐵路窘境在于融資渠道單一，這已經成為公認的事實。”

鐵路建設投入欠賬太多，如果繼續保持現在的投資規模和比例，我國至少需再奮斗15年，方能滿足對鐵路運輸的基本需求。

而要盡快解決這一問題，唯一途徑就是引入更多的市場投資主體。一方面可擴大資金總盤子，另一方面，追求利潤的天然沖動，可保證投資能及時投入到運力短缺的地方。鐵路投融資體制的改變已經是大勢所趨，并且是解決目前中國鐵路投資不足的根本出路。

為此，鐵道部于去年3月開始實施《中長期鐵路網規劃》。實施該規劃后，未來十幾年鐵路建設需要投入資金將達兩萬億元，也就是說平均每年花費1000億元人民幣用于擴展鐵路基礎設施。目前，“鐵道建設基金”和開發銀行的政策性貸款每年只有不到600億元，年400億元的投資缺口顯然不能完全依靠政府投資。

投入要翻一番，而資金來源面臨窘境。生如此矛盾的情況下，今年初，國務院下發溝《關于鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》指出，中國將在失路、民航、石油等行業和領域引入競爭機制，允許非公資本進入。根據規劃，今年是我國大規模建設鐵路的第一年，而年內即將開始建設的武漢到廣州客運專線，全部投資需要1000億元，除了500億元的資本金，另外500億元由鐵道部出51％，沿線3個省以征地拆遷折價方式入股60～80億元。對此，中國鐵路建設投資公司總經理顧聰發出信號： “剩下的還有1 70億左右的投資要尋求合作伙伴，可以是國內的，也可以是國外的，可以社會投資機構，也可以是民營企業?！?/p>

然而，盡管鐵路建設的客觀實際需要民營資本，民營資本也有濃厚的投資興趣，但實際上，民營資本要進入卻并不容易。

對于投資鐵路，投資者一方面躍躍欲試；另一方面卻又躊躇觀望：比如互聯互通問題。由于火車調度權掌握在鐵道部手中，私營鐵路的列車要想開進國家鐵路，必須由鐵道部點頭，但目前的狀況是：別說私營鐵路，就是國家與地方合資的鐵路，車輛也很難開進國鐵；即使私營鐵路僅靠收取通行費賺錢，如果鐵道部不安排列車往這里開，那么投資回收就要大打折扣。

其次，即使實現了互聯互通，仍須解決跨線運營收入如何清算的問題。目前，在國家鐵路內部，各鐵路局的收入大部分要通過全路清算獲得。鐵路長距離運輸的特性決定了必須互相連同協作。而鐵路內部的清算非常復雜的，由于都是國家企業，鐵道部可以出面“平衡”。由于鐵路政企合一，國家鐵路企業同時擁有行政權力，這樣的體制顯然無法適應今后的要求。但私營鐵路與國鐵之間的清算就沒這么簡單了。沒有中立的機構，而是讓鐵道部主持清算，民營企業怎么能夠放心呢?

國資委研究中心宏觀戰略部部長趙曉認為：“拓展融資渠道需要鐵路管理體制的改革和鐵路行業的重組，如果鐵路體制不改，政企混合、事企不分、網運合一，投資者的確不敢輕舉妄動。當然，在把權利交給投資者的同時，又不得不考慮到安全問題，鐵路需要多方協作，中間環節一旦出了差錯，后果難以想象。這些問題都成為困擾鐵路投融資體制改革的因素。鐵路應該加強自身機制建設，讓其更完善，這樣才能讓投融資體制改革得到充分發展。可以將一些支線以招投標的方式完全交給私企去建設運營?！?/p>

突破：鐵路奮起直追

公路運量尤其是貨運超過鐵路，并非全是自由選擇的結果。許多原本走鐵路才劃算的大宗物流，由于安排不上車皮，被迫流向成本高昂的公路。在大同一秦皇島港區間，電煤運輸出現了“螞蟻搬家”的尷尬現象，一輛接著一輛的拉煤卡車一路吐著黑煙、撒著煤塵長途奔波，正在治理超載的公路在電力緊張的情況也不得不網開一面。

國家發改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅強調：“鐵路載運量大、運行成本低、能源消耗少，是最適合于我國國情的骨干運輸方式，也是相對節省資源的一種運輸方式。國家必須突出鐵路的發展。對于鐵路獨有的價值，專家是普遍肯定的，對于公鐵投資不平衡、落差越來越大的現實，目前已有人提出‘削公路補鐵路’的建議?！?/p>

據鐵道部消息，2005年鐵路投資將一改近年來的徘徊局面，由七年來的每年500億元躍升為1000億元。據了解，去年鐵道部在發動各省合作修路方面已經做了許多工作，先后與十多個省、區的政府達成了合資合作協議，積極吸引地方政府、企業、民間、境外等資金參與鐵路建設。

據悉，目前鐵道部對于盈利前景較好的客運專線或其他鐵路項目，采取“政府主導、市場運作”的方式進行。鐵道部已授權中國鐵路建設投資公司或鐵路局作為鐵道部的出資人代表，并相繼成立武廣、鄭西、石太等客運專線公司籌備組。具體運作方式是鐵道部的出資人代表和這些客運公司的籌備組與地方政府的出資人代表一起開展項目的招商引資工作，吸引其他投資者，包括一些大型國有、民營或股份制企業、金融保險業等戰略投資者加入，按公司法組建公司。然后，公司將作為鐵路建設、經營的業主，市場化運作。

對此，鐵道部發展計劃司副司長張建平說：“我們正努力構造多元投資主體，拓寬投資渠道。在充分運用好鐵路建設基金和既有融資渠道的同時，積極吸引社會資金，鼓勵地方和企業參股鐵路建設?！?/p>

今年3月18日，鐵道部宣布撤銷全國41個鐵路分局。由18個鐵路局(集團公司)直接管理基層站段，實施“鐵道部—鐵路局—站段”三級管理體制。這標志著我國鐵路改革邁出了勢在必行的重大步伐，同時也為鐵路投融資體制改革進行了必要的鋪墊。

有關人士介紹，這次大改革的重要背景就是鐵路運能的持續緊張。2004年3月春耕時節，全國每天的運輸車皮需求量超過28萬輛，而鐵路能夠滿足的運力不足10萬輛，結果部分農用物資無法按時送達，影響了一些地區的春耕。為此，溫家寶總理特別在去年的“兩會”上要求推動鐵路體制改革，以適應國民經濟發展。鐵路專家、北京師范大學教授文力表示：“現在化解運力不足的關鍵問題在于擴大規模，而擴大規模就要對鐵道部原有的體制進行根本改革?！?/p>

一些內部人士認為，體制性障礙不解決，政企不分開，壟斷不打破，投融資改革孤舟難行。住鐵路投融資體制改革中，要拓寬融資渠道，積極探索市場融資，降低融資成本，最大限度發揮社會資金的作用，還有很長的路要走。

盡管鐵路投融資體制改革“路阻且長”，但已經有人走出廠前幾步。2005年4月8日，由浙江光宇集團出資8775萬元，以占股32．5％的身份參建的衢常鐵路(浙江衢州市一常山縣)誕生，成為國內第一條由民資參股投資興建的鐵路。有人認為，全長僅45公里的衢常鐵路將成為中國鐵路投融資體制改革的一個標志，它的建成是一次帶有全局意義的突破、一次重要的試點。

鐵道部有關人士透露，目前—些大型企業已經表示對參與鐵路建設感興趣。根據國家對合資鐵路的有關規定，這些鐵路的運價水平將根據保本、還貸、微利的原則來確定，給予一定的上下浮動空間，以增強市場適應能力，既保護消費者利益，又能調動投資者的積極性。

同時，國家在政策上已規定，允許外商直接參與鐵路干線路網的建設和經營，但保持中方控股。對于支線鐵路項目，允許外商以合資或合作的方式參加建設和經營。

據悉，一些新舉措也正在籌劃之中。業內目前呼聲最高的是，鐵道部正計劃分拆部分優良資產，如將中鐵集裝箱運輸公司、中鐵行包快遞公司等盡快上市；還有一種方案是將大秦線和膠濟線分拆包裝上市。最引人注目的是，中國大唐集團公司旗下企業宣稱要投資“準唐線”，該線全長近1000公里，概算投資300億元。實際上，在飽受運力制約之苦后，想投資建沒鐵路的企業已遠不止大唐國際—家。據媒體報道，國家開發投資公司、中煤能源集團、伊泰集團、深能源集團等都在嘗試涉足鐵路領域。可以預期，一批“煤電運一體化”的企業集團將會很快發展起來。

(編輯／吳云雪 熊燕舞)