農村土地產權制度改革探索

何康寧

農業、農村和農民問題是當前我國經濟和社會發展中的頭等重要的問題，黨的十六大提出的全面建設小康社會的雄偉藍圖能否順利實現，取決于“三農”問題能否妥善解決。制度性因素是解決“三農”問題的關鍵，而土地制度又是關鍵中的關鍵。中國現行的集體所有、分散經營的土地制度，是中國農民的偉大創舉，是中國歷史選擇的結果。這一制度為中國農村經濟的發展做出了不可磨滅的貢獻，但是隨著社會、經濟的發展，這一制度的固有弊端也逐漸暴露出來并給我國農業帶來了不容忽視的危害。要把“十六大”給我們精心繪制的宏偉藍圖變成現實，必須對現行農村土地制度進行改革，使其加以完善和發展，以推動我國農業走向現代化，為全面建設小康社會提供有力的支持。而農村土地產權制度是土地制度的核心，因此理論上必然要求我們對農村土地產權關系進行研究。只有通過思考和研究，弄清我國目前農村土地產權制度存在的主要問題以及進一步發展的思路，才能為我們解決好“三農”問題，實現黨的十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標。

一、目前我國農村土地產權制度存在的主要問題

1、土地所有權主體不明晰。

現行農村土地實行集體所有制，它是農業高級合作社時代和1962年所確定的“三級所有、隊為基礎”的體制上發展而來的。實行土地承包經營制以后，農村土地的集體經營變成農戶個體經營，這一變化導致廣大農村地區原有的集體經濟組織的解體。于是，過去的“政社合一”即兼有行政單位和經濟組織雙重性質的人民公社變成了單純的行政單位——鄉，過去的生產大隊變成了農民的社區自治組織——村，而原來的生產隊變成了村的組成部分——村民小組。過去的老三級變成了現在的鄉鎮、村、村民小組新三級。而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次，“集體”到底是指哪一層次，法律規定則較為含糊不清。鄉鎮、村、村民小組在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。

另一方面集體的土地所有權是殘缺的、不完整的。所有權是最完整和最充分的物權，權利人擁有占有、使用、收益和處分四項權能，其中處分權最能彰顯所有權的存在和擁有。因此，判斷一種權利是否是所有權，關鍵是看權利人是否擁有處分權。就目前我國農村土地所有權來說，它并不符合嚴格意義上的所有權的規定。從處分權能上來看，村集體的處分權受到了嚴格的限制。在許多地方，村集體一般對土地作不了主，能對集體的土地作得了主的，至少是縣一級的土地管理部門，作為土地所有者的村集體充其量只擁有一些對農戶間土地進行調整的分配權力。村集體無權轉讓其土地，農村土地只有被國家征收后才能出讓和轉讓，也無法把土地作為抵押標的。由此可見，國家憑借其強大的行政權力，限制了村集體對土地的處分權。另一方面，從收益權能上看，土地收益的絕大部分被國家拿走了，集體提留在內容上并不表示任何地租收益，因而土地的集體所有權在經濟上被架空。此外，國家征收農村土地時，對土地價款的補償是象征性的，這樣國家又變相地拿走了土地出讓金的大部分，集體的收益權同樣受到嚴格的限制。

由于土地所有權主體不明確以及集體土地所有權的殘缺，致使哪一級集體(鄉鎮、村、村民小組)都不愿履行保護和建設土地的責任。我們從上面的分析看到，在國家和集體力量處于不平等的條件下，集體承擔的更多的是義務，這使得集體沒有能力來承擔土地建設的責任；即使不得不承擔土地建設的責任，在利益關系的支配下，對土地投入和建設也難以有長遠投資的規劃。由于所有權主體不明確以及集體所有權的殘缺，造成土地糾紛時有發生。由于三級集體某種程度上都是所有權的代表，必然導致為爭奪所有權而發生沖突，再與農民發生關系時，問題會更加復雜，糾紛就是必然要伴隨產生的。由于所有權主體不明確以及集體土地所有權的殘缺，造成農民對投入的積極性不高。“多頭管理”的土地產權主體不利于農村產權的穩定，農民也就不能形成穩定、有效的預期。因此，在實際中，農民一切投入以承包期內獲取最大限度的經濟利益為度，短期行為盛行，重當前，輕長遠，重生產投入，輕基建投入，甚至出現掠奪性的經營行為，導致土地的地力下降。

2、土地承包經營權的內涵不充分、不明確。

土地承包經營權被形象地稱為所有權和經營權的分離，但是我們要看到目前我國農村的土地承包經營權的內涵是不充分的、不明確的。有關土地承包經營權的性質爭論由來已久，主要有物權說和債權說兩種觀點。前者認為土地承包經營權是《民法通則》第五章第一節直接規定的權利，而該節通常被認為是關于物權制度的規定；后者認為聯產承包合同屬于債權關系，基于聯產承包合同所取得的土地使用權具有債權性質，屬于債權的范疇。由于法律沒有明確規定土地承包經營權為一種物權，而承包人對承包經營權的處分又受到了法律的嚴格限制，再加上土地承包經營權受到發包方任意侵害和干涉的現象日益增多，致使承包經營權在現實生活中更多地帶有了債權的性質。但是土地承包經營權的債權性質，造成了種種不利影響：首先，土地承包經營權的債權性質不利于建立穩定的農村土地使用制度。農業生產周期長，需要長期穩定的農地使用制度。農地使用制度的穩定性取決于以下三個因素：一是基本使用制度的長期穩定，二是具體權利義務關系與法律制度之間具有一致性，三是具體使用權利具有明確性、排它性和流轉性。土地承包經營權的債權性質，則欠缺上述因素而使現行農村土地使用制度處于不穩定的狀態。另外，土地承包經營權的債權性質使其難以得到很好的保護：第三人侵犯時，承包人只能求助于發包人行使物權之訴，才能維護自己的權益；發包人違約時，承包人也只能獲得債權方法的保護，無法獲得效力強大的物權方法的保護。所以，承包人無法擁有穩定的土地使用權。其次，土地承包經營權的債權性質不利于調動農民生產的積極性。承包經營權的債權性，無法給農民一種實實在在的權利，因此農民和土地之間的距離被無形地拉大了。再加上發包人的違約，隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸于報端、廣播和電視新聞中，農民無法獲得穩定的權利預期，加重了農民的短期行為，農民的生產積極性難以調動起來。

3、土地承包經營權缺乏有效的流轉機制。

我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟，社會主義市場經濟，就是在國家宏觀調控下使市場在資源配置中起基礎性作用。目前在農村，由于土地產權不清晰的原因，土地基本上不能通過市場進行交易，這不利于農業生產的規模經營，也不利于土地資源的優化配置。我國農村土地流轉總體上規模不大，范圍較小，與加速農業現代化的要求不相適應。當前我國農村土地使用權的流轉呈現以下特征：一是流轉過程的行政支配性。現行農村土地使用權的流轉，大部分是通過鄉級或村級行政手段或準行政手段進行，有的地方甚至用行政手段強迫農民出讓土地使用權。市場因素很

難對農地使用權流轉發揮作用。二是流轉方式的簡單化。由于農地使用權流轉受到限制，承包權的變動主要限于農戶耕種或婚喪嫁娶等人口變動因素，大多數地區土地使用權的流轉僅限于轉包、互換等一些簡單流轉方式。三是流轉空間的封閉性。目前農村土地使用權流轉一般僅限于集體經濟組織的內部成員，流向集體經濟組織外部成員要受到嚴格的限制。四是流轉過程的無序性。由于農民土地使用權流轉方面的政策、法規、法律嚴重滯后，導致各地土地使用權流轉五花八門，各地各行其事，結果造成土地流轉的混亂局面。

二、改革我國農村土地產權制度的思路

針對我國現行農村土地產權制度存在的上述種種弊端，必須采取各種切實有效的措施進行有針對性的改革。

1、明晰農村集體經濟組織土地所有權。

對我國現行農村土地產權制度，學者們提出了許多改革方案，其中最具有代表性的是國有化和私有化兩種方案。國有化和私有化在中國都難以實行，惟有堅持農村土地集體所有權并在此基礎上對其加以改革和完善，克服其弊端，才是可行的。這也是“十六大”報告中所強調的堅持現有土地制度前提下對其加以完善和發展，為全面建設小康社會掃除障礙。完善農村土地集體所有權的措施主要有以下兩點：

(1)建立并完善農村集體經濟組織，確認農村集體土地所有權主體的法律地位。由于家庭聯產承包經營責任制的推行，導致廣大農村原有的集體經濟組織解體或名存實亡，即使現存的集體經濟組織也不具有組織生產和分配的功能。所以，《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》中都有關于村民委員會和村民小組代替集體經濟組織行使集體土地所有權的規定。但是，村民委員會不具有產權主體資格，能否行使所有權不無疑問。而且，法律也沒有規定農民行使所有權的方式和程序，結果導致所有權的不明晰。針對這種局面，建立和完善農村集體經濟組織，特別是確定農村土地所有權的代表資格問題是當務之急。這就要求我們要加強合作社方面的立法，確定農業生產合作社的社員資格，社員行使權利的方式、程序，合作社的權利和責任等，以解決目前農村土地產權主體混亂的局面以及由此所造成的不確定性和交易成本的提高。

(2)建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產權明晰。所謂地籍管理法律制度是指調整在地籍管理過程中產生的社會關系的法律規范的總稱。地籍管理制度的目的主要是為了明晰產權，為社會經濟發展提供多目標服務，地籍管理制度是合理利用土地的依據。合理利用土地，最大限度提高土地的效益，是土地管理的核心。而要做到這一點，就必須依據科學的規劃、精心的計劃和正確的指導。但是，只有準確無誤的地籍資料，才能開展這些工作。地籍管理制度是確認和保護各種土地權利的憑證。土地所有權、土地使用權等是我國重要的物權，但要使這些權利真正受到保護，就必須有健全的地籍管理制度，有準確登記和清楚的權利證書。目前，我國農村的地籍管理制度還沒有建立起來，建立和加強農村土地的地籍管理的法律制度是農村土地改革的重頭戲。

2、使承包經營權物權化，明確農民的土地財產權。

黨的十六大報告強調要“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這就要求我們必須首先穩定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權。在這方面最好辦法莫過于賦予農村承包經營權以物權的性質即在法律中明確規定土地承包經營權是一種財產權。所謂農民的土地財產權，是指農民擁有的對土地的使用權、收益權和讓渡權。如同任何產權一樣，這種權利不可能是絕對權利，必然要受法律乃至社會習慣的制約。尤其在土地權利方面，各主要國家都有許多法律對土地財產權的實現做了限制。如何確立土地財產權，具體說，就是要實行農村耕地承包權物權化、長期化、商品化。物權化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力，制止向“集體化”的回歸。長期化是指耕地永久承包，承包權可以繼承。商品化是指承包權可以買賣。在這個原則下，實行土地承包權的重新調整，除鄉村道路等公用設施占地外，其他一切農地根據承包權劃分給農戶。土地承包經營權獲得物權特性以后，能極大地調動農民生產的積極性和創造性，原因主要有以下幾點：

(1)土地承包經營權的物權化等于說中國農民獲得了一種實實在在的權利，這就會拉近農民和土地之間的距離，增加農民對土地的感情，農民因此會更加愛惜土地。

(2)土地承包經營權的物權化還會有效地阻止發包方任意撕毀合同的違約行為，非但如此，承包經營權的物權性質還可以直接對抗任何人的侵權行為。更為重要的是，物權的優越性還可以保障農民的權益不受土地所有權變動的影響，免受不測之損害。所以說承包經營權的物權化，可以更大限度地穩定農村土地的使用關系，農民可以放心地使用土地，再也不用擔心政策的朝令夕改給自己帶來不可預見的損失。

(3)土地承包經營權的物權化會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度，防止和拒絕發包方不正當地干涉和瞎指揮。

(4)土地承包經營權的物權化還有利于農村土地的流轉，這對于農民走出土地、擺脫貧窮、實現土地的規模經營、推動城市化進程將具有重要意義。

事實上，土地承包經營權經過20多年的發展和完善已具備了物權化的條件：一是從土地承包經營權主體資格上來看，已經突破了承包經營權主體只限于集體經濟組織內部成員的規定。1998年修訂的《土地管理法》允許集體外的單位和個人承包集體內部的土地，只不過須經村民會議2／3以上成員或者2／3以上代表的同意。并且“四荒”土地實行的拍賣制度對買受人根本沒有主體資格的限制。二是從土地承包期限上來看，1993年《關于當前農村和農村經濟發展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延長30年不變，開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發性生產的承包期可以更長。”1998年修訂的《土地管理法》規定在原有土地承包期的基礎上再延長30年。1994年農業部頒布《關于進一步完善和穩定土地承包關系的意見》及中辦發(1997)16號文件《關于進一步完善和穩定土地承包關系的通知》都提出了“大穩定、小調整”的方針，客觀上保證了土地使用權的長期化。2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經國務院林業行政主管部門的批準可以延長。”從以上政策和法律對土地承包期的一再延長的規定來看，農地承包經營權的期限完全具備了其它物權期限的規定，如各國規定的永佃權期限一般都不超過30年。三是從處分權上來看，1984年《關

于農村工作的通知》中規定在發包人同意的情況下承包人可以轉包。1995年國務院轉批農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》規定：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包人同意允許承包方在承包期內對承包土地依法轉包、轉讓、互換、人股，其合法權益受法律保護。”1995年《擔保法》規定，經發包人同意“四荒”土地的土地使用權可以抵押。2002年8月9日頒布的《農村土地承包法》第34條規定，“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式，”第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或其他流轉方式的，應當報發包方備案。”從以上法律規定可以看出，盡管現在承包人還沒有完全獲得物權人所擁有的處分權，但是發展趨勢是明朗的，承包人所獲得的處分權越來越大。從承包經營權發展和完善的歷程來看，它完全具備了物權化的條件，可謂是萬事俱備，只欠東風。我們希望并呼吁正在進行的物權立法能把承包經營權納入物權法的范疇，使其名正言順地成為一種財產權，給農民一種實實在在的權利。同時也為我國的農業發展提供法律上的支持。

3、建立并完善農村土地使用權流轉機制。

改革目前土地使用權流轉機制，建立市場化的農村土地使用權流轉機制要做到：

(1)農村土地使用權流轉要在長期堅持和完善家庭聯產承包責任制的前提下進行。家庭聯產承包責任制是黨在農村的一項基本政策，必須長期堅持下去。這一制度不僅適應于傳統農業，而且對其完善和發展后也適用于現代農業，完善和發展的重要途徑之一就是要允許承包經營權的流轉，但流轉必須是在堅持家庭聯產承包責任制的前提下進行，否則，就偏離了黨在農村的政策。

(2)農村土地使用權流轉要適地、適時地推行，反對一刀切。中國是一個生產力發展不平衡的國家，就農村而言，東部和西部、沿海和內地、城市郊區和偏遠山區等都存在很大差異。因此，市場化的農村土地使用權流轉機制的推行不能搞一刀切，全國各地都推行市場化的流轉機制，要根據各地生產力發展水平有步驟、有秩序地進行。對于生產力發展水平較高的東部地區、沿海地區和城市郊區可以按照效率優先的原則，建立市場化的流轉機制，而對于欠發達地區則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權的流轉是其方向，因為欠發達地區的農民外出打工的比較多，有的甚至是全家外出打工，這部分外出打工人員是需要完善的土地使用權的流轉機制的。

(3)農村土地使用權流轉要按照自愿的原則進行。農村土地使用權的主體是農民，因而使用權流轉的主體也應當是農民，農民有權決定流轉與否以及流轉的方式。要堅決反對那種行政性的、強制性的迫使農民出讓土地使用權的行為。

(4)保護耕地的原則。農村土地使用權流轉要嚴禁農業用地流向非農業用地，以遏止日益嚴重的耕地流失現象。市場化的土地使用權流轉機制會使土地資源流向利潤高的產業如工業用地、商業用地甚至房地產業，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，只有這樣市場化的土地使用權流轉機制才能造福于農業，才能使中國農業再次獲得新生。

(5)規定農地占有數量的最高限額，防止土地的過度兼并和壟斷。確立了農民的土地財產權以后，將大大增加農民對土地處置的自由度，人們由此擔心會不會出現過度的土地兼并，導致相當一部分農民流離失所，造成更大的社會災難。防止土地過度兼并的有效措施，是政府限制土地的自由交易。可以考慮采取“單一規則”在一定時期里限定土地最大經營規模：以縣域為單位，確定農民人均耕地面積，規定每個農戶擁有土地使用面積的最高限額為農民人均耕地面積的一定的倍數，這個倍數的確定或調整由立法機關確定，但調整的周期應在若干年以上。按照這個規定，人多地少的地區單個農戶土地擁有的最高限額將小一些，而人少地多的地區單個農戶擁有的土地最高限額將大一些。

(6)逐步締造土地流轉中介組織，規范交易行為。隨著土地股份合作制的發展，土地流轉的中介組織也應相應地建立起來。一類是農村土地經營公司。公司作為土地流轉的交易所，專門從事進入市場的農村土地的批租、自營開發，進行果園、林木、魚塘的產權買賣和農林牧漁產品的期貨交易。另一類是土地融資公司，專門從事土地抵押業務和土地儲蓄業務。其資金來源可以由國家支持農業的資金、地方政府的農業發展基金、社區土地基金以及儲蓄資金等組成。它可以附屬于地方農業銀行或農村信用機構之下，作為其中一個特殊業務部門存在。它可以通過自己中長期信貸活動來支持農業的中長期建設和執行國家的農業發展政策；通過收受逾期抵押土地并將其出租、轉賣等活動，來充當土地交易的中介組織；可以直接收購那些經營能力“凋萎”者的土地，轉租或轉賣給那些經營能力“旺盛”者，通過這種活動來促進土地的有效流轉；還可以通過一些保險業務活動，給離土農民提供新職業培訓費或養老金等，由此進一步驅動農村人口轉移，促進土地集中和產業分化等。

(作者單位：貴州師范大學經濟與管理學院)

責任編輯：張德明