經濟全球化時代政府治理職能的轉變

孟建華

全球化時代的政府與政府職能

根據馬克思主義原理，“社會產生著它所不能缺少的某些共同職能，被指定去執行這種職能的人就形成了社會內部分工的一個新部門”，并逐漸演變為國家機構即政府。從狹義上說，政府僅指國家行政機關，其管理就是通常意義上的行政管理。廣義政府的概念與國家同義，除了國家行政機關外，還泛指立法、司法機關，即國家授權政府，政府代表國家。政府的管理因此也傾向于公共管理。全球化背景下，我們面對的只是國家邊界的消逝而非國家的消亡，國家權威雖然面臨著現實的挑戰，但是，新的治理必然需要一個充滿活力的強有力的政府。政府要有效地履行傳統職能，不僅要合理界定其職能范圍，將經濟發展和社會保護結合起來，還要建立廣泛參與、高效、靈活、廉潔的行政管理體制。只有這樣，才能跟上全球化步伐，實現發展中國家經濟的穩定增長和轉型。

政府職能就是政府在一定歷史時期根據社會發展的需要而擔負的職責和功能，它反映政府的實質及活動的內容和方向。政府所承擔的職能概括地說主要包括兩大類，即政治職能和經濟社會職能。前者是指政府在政治上應保障所有人享有廣泛的平等和自由，后者則是指政府應當維護和促進經濟社會的可持續發展。政府的角色與職能是一個動態概念。隨著我國市場經濟體制的建立和全球化進程，政府的職能也應該由傳統的政治職能和經濟職能轉移到以有效治理為核心內容的管理職能上來。

受全球化的直接沖擊，作為國家權力向社會的回歸，政府傳統的治理形式也面臨著新挑戰，政府的權力越來越受市場這只“看不見的手”制約。面對市場經濟與公共管理的矛盾、不均衡的社會發展與政府統一管制的矛盾、市場導向與傳統行政模式的矛盾、企業的高效率與政府的低效率之間的矛盾以及民主法制預期與人治管理之間的矛盾等公共管理中日益突出的問題，人們越來越深刻地認識到，政府與市場不是替代關系，而是互補關系，政府必須調整與社會和市場的關系，建立與社會、市場之間的良性互動，徹底轉變職能，加速治理模式的變革，才能提高自身管理能力，有效介入經濟社會的發展，充分履行職責。

政府職能轉變的基本方向

現階段我國政府職能轉變的基本方向應該是從無所不為的萬能政府轉變成有所作為的有限政府，把工作內容最終集中到規劃制定、經濟調節、市場監管、區域協調、社會管理和公共服務等方面上來；從熱衷于“管、審、批”的干預型政府轉變成致力于“扶、幫、助”的服務型政府，把工作任務集中到保障人民群眾身心健康和財產安全、幫助企業排難解困上來；從主要是為國有經濟服務的傾斜政府轉變成為整個社會服務的全面政府；把工作基點落實到解放和發展生產力，實現經濟、社會和人的全面發展上來；從不受約束的自由政府轉變成依法行政的法治政府，把工作規范統一到相關的法律法規上來。市場經濟的完善和全球化進程就意味著政府與市場、社會功能的再分配，故政府的職能可概括為：經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務四個方面。

關鍵是改革行政機構實現政企分開

建國以來的很長時期內，我國的經濟活動一直在高度集中的計劃經濟體制下運作，政府對經濟的管理職能采用指令性計劃的形式，對國民經濟的發展主要采用直接控制等行政方法，包攬了幾乎一切經濟決策權。在經濟管理活動中，簡單依靠行政命令和首長指示，片面強調權威和管制。同時，政府機構膨脹、人浮于事的現象嚴重，這既影響了經濟主體積極性與主動性的發揮，又造成了政府權力過分集中，政企職責不分，企業缺乏市場競爭力。

自20世紀80年代起，我國政府進行了四次大規模的行政機構改革(1982、1988、1993、1998年)，裁減、合并市場經濟體制下不再需要行使計劃經濟管理職能的機構，加強、健全了需要行使宏觀調控或經濟管制職能的機構，使其發揮為市場經濟體制服務的職能。同時，推進了國有企業人事制度改革，努力實現企業管理人員由行政任命向市場選擇的轉變，從根本利益上解除政府對企業的直接干預，這些措施取得了很大的成效。

依法行政依法治國是保證

長期的計劃經濟體制使我國的行政管理存在制度化管理不健全、人格化行政嚴重的現象，行政權力擴張和濫用得不到有效遏制。因此，依法規范政府行為、實行依法行政是行政體制改革的一項重要內容。

長期的計劃經濟體制下，政府以審批與管制為基本手段直接干預管理經濟活動，這不僅嚴重抑制了企業和勞動者的積極性、創造性，也使政府因為對千差萬別、瞬息萬變的企業情況和市場活動難以做出準確了解和迅速反應而導致瞎指揮。近年來，通過以投資項目審批削減為重點的審批制度的改革及經濟法制建設等一系列的制度創新，政府管理經濟活動的方式大大改善，以經濟手段和法律手段為主，輔之以必要的行政手段的經濟調控體系正在形成。目前，行政審批制度改革正在大力推進，在推進行政審批行為的公開化、規范化方面也邁出了重大步伐。

同時，關于政府部門行政權限、行政行為、行政程序和行政責任的一系列法律規范陸續頒布，這些法規尤其是《行政許可法》的頒布，既為政府施政行為提供了強有力的法律保障，又有效地規范了政府管理職能，減少了主觀隨意性，避免了公共權力的濫用。對行政執法體制的改革是要相對集中行政許可權和行政處罰權，推進綜合執法試點，解決多頭執法和亂罰款等問題。要注意加強行政執法監督力度，促進嚴格執法、公正執法和文明執法。實行執法責任制和執法過錯追究制，完善并嚴格執行行政賠償制度，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。

打造政府治理新模式

全球化進程中的國家將選擇一條政府與市場良性互補、相輔相成的綜合治理之道，以實現政府與市場、政府與社會的良性互動，從而達成對國內、國際事務的共同決策、共同治理，提高對全球化沖擊的適應能力。政府在管理經濟社會生活，進行有效治理中的職能主要體現在以下幾方面：

一、提供穩定的公共政策支持和經濟環境保障，維護社會公平。長期的計劃經濟下，政府壟斷著公共權力，從政策的制定到執行，事無巨細大包大攬，造成了政府運行緩慢，效率低下、管理成本高、設租尋租普遍等諸多問題。隨著全球化進程背景下我國經濟社會的迅速發展和成熟，各種非政府社會組織正越來越多地介入公共管理領域，接受市場機制的競爭和政府的監督。這使得政府可以從龐雜的公共管理具體事務中解脫出來，側重于公共政策的制定、引導和對公共政策執行的監督。因此，政府應該加大公共行政的公開性和透明度，以減少權力異化和以權謀私的機會；要遵循分權、代理、簡化、激勵等為基礎的行政規則，倡導公職人員的職業規范；要把握經濟規律，建立明確的市場準入制度，廢除原有的壟斷性條款，加大環境改造和創新力度，為經濟發展創造良好寬松的環境。

政府管理的重點，還應該轉向創造和維護公開和公

平的社會經濟環境，確保市場競爭的效率和公平。因此，要以公眾為主體、了解公眾的需求，加強對公共事務的管理，最大限度地滿足公共部門發展的需要；要建立政府與各種非政府組織間的平等對話和系統合作，加強對弱勢群體的保護，著力建立和完善社會保障制度和社會服務體系，形成一種社會化、民主化、多元化的公共管理模式。

二、引入企業化管理方式，提高公共服務水平和公共產品質量。公共服務具有非排他性和非競爭性兩大特點。政府及其公共部門作為惟一的公共服務提供者，缺乏有效競爭，并受有限的人力、財力和物力制約等因素影響，提供的該類服務普遍存在質量參差不齊、程序繁簡不一、價格高低不同等弊端，無法最大限度地滿足公眾的個性化需求，使得公眾對作為公共服務惟一提供主體的政府產生質疑和不滿。隨著經濟的快速發展，以及商業化程度的加深，尤其是源于政府公共部門本身的問題，如：政府行政能力高低、政府財政“約束”軟硬程度和公共服務本身的復雜性、多樣性等特點，使得公共服務變革的需求日益凸現。

面對不斷擴展的市場“軟權力”，我們可以適當開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。在公共服務的供給方面引入市場競爭機制，有利于提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。

三、合理配置社會資源，提高公共行政效率。公共行政效率作為政府能力的主要表現，是衡量政府管理狀況的基本綜合指標。追求高效率的政府是人類社會孜孜以求的共同愿望。然而，由于制度的缺陷和人性的弱點，政府職能往往不是越位就是錯位，政府管了許多不該管的事情，而對該管的事又往往缺位、管不好。因此，管理低效率、資源浪費、辦事拖沓和公共成本的擴大一直是政府難以克服的頑疾。美國學者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中就曾提出政府的作用是“掌舵而不是劃槳”，是“以市場為導向的政府”。將市場模式引入公共管理有其積極的作用，但是，市場也有自身的缺陷，市場的失靈同樣需要政府適度的干預。因此，市場與政府的良性互動和有效彌合，已成為實現社會資源合理配置，發揮最大管理效力的唯一途徑。

同時，建立在效率原則上的政府，還要建立具有激勵和監督功能的績效評估體系，同時清理各類行政考核指標，取消不符合市場經濟條件下政府職能定位而導致各級政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的考核指標，以確保政府真正公正、廉潔、高效地履行職能。

(作者單位：貴州省國家安全廳)

責任編輯：郭漸翔