電子政務的政務定盤星系統解析（上）

電子政務，重在政務。這個政務就是公共行政。電子政務的發展由公共行政自身的發展決定。公共行政的全局性框架，主要由兩次現代化轉型及相應的兩次公共行政范式轉變確定。因此進行根基性研究是居高臨下把握政務主旨的捷徑。

公共行政的第一次現代化使公共行政實現了工業化意義上的現代化，其基本范式轉向韋伯式的官僚化；第二次現代化，正使公共行政實現信息化意義上的現代化，其基本范式是轉向新公共管理（或如毛壽龍所言“治道變革”）。

抓住電子政務的這個政務定盤星非常重要。日本橋本政權改革失敗與中國行政改革的脹縮循環，對電子政務提出一個重要的啟示：變革缺乏明確統一的基礎支撐，必會走向來回反復之路。

中國的新型工業化是混合型現代化運動，即工業化與信息化二次現代化的雜交。這決定了電子政務的行政基礎，很可能將是韋伯官僚制與新公共管理的一個雜交變種。任何背離這一規律的理念，都難以成為中國電子政務的穩定范式。

第一次現代化的行政邏輯

現代化是一個社會經濟文化轉型過程。第一次現代化是社會從農業社會向工業社會轉變，經濟從農業經濟向工業經濟轉變，文化從封建文化向科學文化轉變的過程。我們通常用工業化來做總概括。第一次現代化中，許多國家的行政現代化遠遠滯后于經濟現代化。例如，希臘和中國在工業化中，由于行政建設受到政治動蕩波及，官僚制都不成熟，還在補法治的課。對此類國家來說，第一次現代化意義上的行政現代化均還沒有完成。由此可見，不能認為，一個工業化國家的行政就一定是工業化的。那么，什么樣的行政狀態算是完成工業化，或者說“實現了第一次現代化”呢？過濾掉行政學的細枝末節后，我們主要看兩個主干：一是政治與行政二分，二是官僚制。

由威爾遜、古德諾總結提出的政治與行政二分，是工業化行政的邏輯起點，也是現代公共行政學的邏輯起點。政治與行政二分，在經濟中相當于市場與企業二分，是斯密揭示的專業化分工這一工業化特征的典型體現。

在政治與行政二分之前，政治只是權利交換（或者說是交換與增值不分的狀態）。工業化開始后，行政作為中間環節獨立于政治與企業作為中間環節之獨立于市場，是同一歷史趨勢的不同領域表現。市場主要依靠等價交換，企業卻主要靠資本增值。通過企業對于市場的價值迂回，社會從農業直接經濟發展為工業迂回經濟。同理，行政是政治的迂回。通過行政獨立，政治發展為迂回政治。這意味著政治與行政的二分不是公共行政學天然公理，而是工業化這一特定歷史條件下，公共行政學的特殊定理。從經驗觀察，前現代公共行政的特點，常常表現出政治與行政不分，行政完全依附于政治的特點。

政府行政與企業管理，在價值迂回方面的作用是一樣的，都在于以節省交易費用的制度安排，謀求專用性資本（政治資本即權力、經濟資本即投資）的增值及利得。行政的獨立有利于提高政府的效率，但這種獨立性一旦走向極端，又會失于政治性和公共精神的衰退，形成一種異化于社會的官僚主義力量，帶來典型的“工業病”。注意政治與行政二分的這一工業化性質，對于我們后面理解第二次行政現代化（新公共行政）揚棄這種二分的理由，是十分重要的。

行政官僚制的工業化實質

當斯密指出專業化分工的工業化性質時，他只是在市場的意義上指出了工業化特征，直到科斯揭示了交易費用規律后，企業何以分層這一工業化的另一大特征，才被人們理性地加以認識。在識別分層結構這一工業化特征上，行政學比經濟學幸運，因為出了一個天才的韋伯，提出了系統的官僚制理論，從而使政府組織理論，提前于企業組織理論發現了科層制這一工業化規律。

這里就要談到一個不同于行政學界的普遍看法。行政學界往往以韋伯式的官僚制與新公共管理（或管理主義）來劃分公共行政的前后兩個發展階段。其中，把公共選擇理論指導下的行政改革，歸于新公共管理的廣義范疇。行政學界這種劃分過于注重了學科技術性的方面，而忽略了問題的現代化大背景。大背景是第一次現代化與第二次現代化的分野。

我認為應當把公共行政領域的公共選擇理論劃入官僚制理論的大范疇之內。理由是公共選擇理論沒有突破科層制這個大的歷史范式。公共選擇理論主張的扁平化不是建立在流程再造基礎之上，而是建立在職能劃分基礎上的。公共選擇理論所主張的“小政府”只不過是“小企業”化的政府，仍然是一種科層制下面的制度設計，只是組織規模大小不同而已。

舉例來說，對于奧斯特羅姆夫婦把他們歸于公共選擇、新公共行政還是新公共管理，學界各種說法都有。公共選擇與新公共管理具有本質區別，奧斯特羅姆屬于公共選擇，而不屬于新公共管理；奧斯特羅姆在“民主行政”意義上的新公共行政，與弗雷德里克森強調“公共性”意義上的新公共行政，也具有本質區別。奧斯特羅姆作為新公共行政，只是形似而非神似。

按照工業化這樣一個大范疇進行區分，實際有兩種意義和階段上的官僚制：一種是韋伯式的官僚制，一種是公共選擇式的官僚制。映射到電子政務的政務觀上，如果信息技術與韋伯式的官僚制結合，意味著電子政務的目標模式是不觸及現有政務職能劃分的單純技術手段的應用，如政府上網工程；如果信息技術與公共選擇式的官僚制結合，意味著電子政務的目標模式，是在職能轉變意義上的信息技術應用。

從績效模式上看，兩種官僚制的共同點在于效率導向。這也是被公共行政學界普遍認為的這種模式的傳統性所在。韋伯式的官僚制是大政府模式，支持這種模式的電子政務，如同其政務本體一樣，側重在將政府作為一個成本中心，只考慮效率不考慮成本，搞的完全不是有效益的信息化。公共選擇式的官僚制是小政府模式，這種模式及其信息化實踐往往在受到財政壓力情況下，把成本控制當作了首要任務，追求將效率建立在成本控制之上。

之所以要區分奧斯特羅姆式的策略與新公共管理策略，是因為在中國行政體制改革背景下要注意，第一，公共選擇理論對應政府職能改革，新公共管理理論對應政府流程再造，如一站式服務，二者在中國的行政體制改革中意義完全不同；第二，“公共選擇牌”的新公共行政所主張的民主行政與政治體制改革完全無關（對美國來說這不是個問題）。奧斯特羅姆所謂“民主行政”，說的不是政治，而是行政本身。是指以“經濟”手段代“行政”手段這樣一種“民主”。所以，它與“電子民主”不是一回事。現在許多人都混淆了民主行政與電子民主的區別，這容易造成定位不清。第三，奧斯特羅姆理論作為公共選擇與新公共行政的一個交集，在揚棄政治與行政二分問題上，具有新公共行政的一貫風格，但其動機與弗雷德里克森有本質區別。其新公共行政立場是服從服務于公共選擇動機的，是傳統的、向后看的，因此其大范疇還是隸屬于工業化傳統。

行政的第一次現代化雖然不如第二次現代化“先進”，但不等于說它不“好”。一種模式好不好，要視其適合不適合來確定。政治學家卡里奧珀·斯帕努在分析希臘形勢時，曾解釋“希臘行政為什么首先采用‘韋伯主義’”，而不是管理主義：如果采用過于“先進”的管理主義，擔心的是“堅持前韋伯觀點的社會力量和政治力量很可能從中獲益并阻止合理化的東西”。換成中國國情就是如果人治的問題還沒有解決，貿然解構法治就可能讓封建主義抬頭。所以我們這里說的第一次現代化的行政，是中性的。