論行政許可信賴保護(hù)原則

［摘要］行政許可信賴保護(hù)原則是私法領(lǐng)域的“誠信原則”在公法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和延伸。我國《行政許可法》首次以法律的形式確立了這一原則，是我國行政法制建設(shè)史上的一項(xiàng)重大建樹，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文就行政許可信賴保護(hù)原則的涵義、價值以及進(jìn)一步完善進(jìn)行了論述。

［關(guān)鍵詞］行政許可信賴保護(hù)完善

一、行政許可信賴保護(hù)原則的涵義

行政信賴保護(hù)原則最早是由德國行政法院根據(jù)法律的安全性原則和民法的誠實(shí)信用原則逐步確立的，其目的在于“保護(hù)人民權(quán)利，首重法律秩序之安定”^①。后來，許多國家和地區(qū)也相繼效仿，并逐步成為行政法的一項(xiàng)基本原則。關(guān)于行政信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵，學(xué)者們闡述不一。有的學(xué)者認(rèn)為，行政信賴保護(hù)原則是指“基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會成員正當(dāng)權(quán)益的考慮，當(dāng)社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護(hù)時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補(bǔ)償社會成員的信賴損失”^②。有的學(xué)者認(rèn)為，行政信賴保護(hù)原則是指“行政相對人或第三人對行政主體的行政行為的確定性形成合理信賴，且這種信賴值得保護(hù)時，行政主體不得變更、撤銷或廢止該行政行為，如因公共利益需要或者行政行為違法而確需變更、撤銷或廢止，必須對行政相對人或第三人造成的損害予以補(bǔ)償或賠償。”^③我們認(rèn)為，行政信賴保護(hù)原則的涵義可以從以下三個方面進(jìn)行分析：

一是信賴基礎(chǔ)。信賴基礎(chǔ)是行政信賴保護(hù)的首要條件和存在的基礎(chǔ)，它是指信賴主體是依據(jù)什么而產(chǎn)生了信賴，這種信賴的依據(jù)法律是否予以保護(hù)。若這種信賴的依據(jù)不受法律保護(hù)，也就不可能產(chǎn)生行政信賴保護(hù)的問題。

二是信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)，也稱信賴行為，是指信賴主體基于對行政行為的信賴而進(jìn)行了相應(yīng)的作為或不作為的具體行為。

三是信賴值得保護(hù)。信賴值得保護(hù)包括信賴的正當(dāng)性與利益衡量兩方面內(nèi)容。所謂正當(dāng)?shù)男刨囀侵浮叭嗣駥抑袨榛蚍蔂顟B(tài)深信不疑，且對信賴基礎(chǔ)之成立為善意并無過失，若下來之成立系可歸責(zé)于人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護(hù)”^④。所謂利益衡量是指信賴?yán)姹Ｗo(hù)的方式是采用存續(xù)保護(hù)還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)必須將公共利益與信賴?yán)孢M(jìn)行衡量。

通過對行政信賴保護(hù)原則涵義的分析，我們可以對行政許可信賴保護(hù)原則的涵義作如下概括：行政許可信賴保護(hù)原則是指在實(shí)施行政許可過程中，基于保護(hù)信賴主體的信賴?yán)妫姓黧w不得擅自改變行政許可決定；若為公共利益的需要，確需變更、撤銷或廢止行政許可時，行政主體必須給予信賴主體相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償?shù)囊豁?xiàng)法律原則。

二、行政許可信賴保護(hù)原則的內(nèi)容及其價值

（一）行政許可信賴保護(hù)原則的內(nèi)容

《行政許可法》從以下兩個方面確立了行政許可信賴保護(hù)原則。

一是合法行政許可行為的信賴保護(hù)。《行政許可法》第８條規(guī)定：“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

二是違法行政許可行為的信賴保護(hù)。《行政許可法》第６９條規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。”從該規(guī)定可以看出，違法行政許可行為的信賴保護(hù)主要包括以下內(nèi)容：

首先，區(qū)分了“可以撤銷”和“應(yīng)當(dāng)撤銷”兩種類型。行政許可行為是由行政機(jī)關(guān)違法作出的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷。若被許可人是以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷。也就是說，如果違法行政許可行為是由行政主體造成的，該項(xiàng)行政許可未必撤銷；因?yàn)槌蜂N該項(xiàng)行政許可必須考慮公民、法人或其他組織的行政信賴?yán)妗?/p>

其次，限制了違法行政許可的撤銷權(quán)。《行政許可法》明確規(guī)定對可能對公共利益造成重大損害的行政許可，不予撤銷。從這一點(diǎn)我們可以看出，一項(xiàng)違法的行政許可，即使是被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可，未必一律撤銷。如果對公共利益有可能造成重大損害的，該項(xiàng)違法行政許可不予撤銷。

再次，財(cái)產(chǎn)賠償是違法行政許可信賴保護(hù)的主要方式。違法行政許可行為的撤銷，使被許可人或者第三人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法賠償，但被許可人或者第三人以不正當(dāng)手段獲取行政許可而產(chǎn)生信賴?yán)娴牟挥璞Ｗo(hù)。

（二）行政許可信賴保護(hù)原則的價值

信賴保護(hù)原則在《行政許可法》中的確立，對于我國的行政法的理論與實(shí)踐有著重要的價值。

一是有利于維護(hù)政府形象，建立誠信政府、責(zé)任政府。行政許可信賴保護(hù)原則首先要求政府值得人民信賴，行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須樹立“誠信”意識，更加合理地行使行政許可權(quán)，對違法行政許可決定的撤銷和對合法行政許可決定的變更、撤回必須取信于民，不能缺乏誠信，出爾反爾。其次行政許可信賴保護(hù)原則要求政府在變更、撤回、撤銷行政許可時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，給予信賴人合理的補(bǔ)償或賠償。

二是有利于維護(hù)被許可人或者第三人的合法權(quán)益。行政許可信賴保護(hù)原則不僅有效地約束了行政機(jī)關(guān)擅自改變已經(jīng)生效的行政許可和隨意撤銷違法的行政許可，而且充分保障了被許可人或者第三人因行政機(jī)關(guān)變更、撤回、撤銷行政許可而產(chǎn)生的信賴?yán)妫蛊淠艿玫接行У难a(bǔ)償或賠償。

三是有利于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和適應(yīng)入世的需要。行政許可信賴保護(hù)原則的確立不僅有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為，而且有利于維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。尤其是我國入世以后，國家應(yīng)積極履行承諾，維護(hù)責(zé)任大國形象，督促政府及其工作人員在實(shí)施行政許可行為中落實(shí)誠實(shí)信用原則，在國際經(jīng)濟(jì)交往中依法保護(hù)外商的行政信賴?yán)妗Ｖ挥羞@樣，才能為我國吸引更多的外資創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，從而使我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)適應(yīng)世界的潮流。

四是有利于促進(jìn)我國的法治建設(shè)。《行政許可法》對信賴保護(hù)原則的規(guī)定在我國行政法領(lǐng)域尚屬首次，具有重大的實(shí)踐意義。行政許可信賴保護(hù)原則是我國法治建設(shè)成果的又一個重要體現(xiàn)，隨著法治建設(shè)的逐步深入，信賴保護(hù)原則必將在行政法領(lǐng)域全面推行^⑤。

三、行政許可信賴保護(hù)原則的完善

從上述的分析可以看出，我國《行政許可法》不僅確立了信賴保護(hù)原則，而且具體內(nèi)容也比較全面。但是，也存在著美中不足之處，如補(bǔ)償或賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、沒有規(guī)定行政許可撤銷具體程序等等。盡管在短期內(nèi)修改《行政許可法》不太現(xiàn)實(shí)，但進(jìn)行這方面的理論研究仍有必要。我們認(rèn)為，要從依法治國和法治政府的高度，進(jìn)一步完善行政許可信賴保護(hù)原則。

一是應(yīng)明確界定公共利益的范圍。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在法律中明確界定公共利益的范圍，規(guī)定哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益。這樣既可以規(guī)范行政行為，又可以保護(hù)行政信賴?yán)妫梢园研姓S可信賴保護(hù)原則落到實(shí)處^⑥。

二是應(yīng)明確行政信賴?yán)娴难a(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，行政許可信賴?yán)娴难a(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)有一個參照標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依、有章可循。在實(shí)踐中，行政信賴?yán)娴难a(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)可以以信賴?yán)娴膶?shí)際損失為補(bǔ)償或賠償?shù)南孪蓿云淦诖鏋檠a(bǔ)償或賠償?shù)纳舷蓿尚姓C(jī)關(guān)依據(jù)自由裁量權(quán)原則根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)情加以明文規(guī)定為妥^⑦。

三是應(yīng)增補(bǔ)行政許可撤銷程序。《行政許可法》對行政許可的撤銷程序存在著明顯的法律空白。為了彌補(bǔ)這一方面的空白，我們建議應(yīng)在正在起草的《行政程序法》中設(shè)置授益性行政行為的撤銷、撤回程序，使行政許可信賴保護(hù)原則在實(shí)體上和程序上形成有機(jī)的統(tǒng)一^⑧。

四是應(yīng)規(guī)定行政許可撤銷權(quán)的行使期間。我國《行政許可法》沒有限制撤銷權(quán)行使的時間，容易使有關(guān)法律關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。為此，我們建議應(yīng)當(dāng)在今后的立法中為行政許可撤銷確立一個有效的行使期限（比如一年或更短的時間）以對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行限制，從而使行政許可信賴?yán)娴玫椒€(wěn)定的法律保護(hù)和及時的法律救濟(jì)。如《德國行政程序法》第４８條第４項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)知道有構(gòu)成撤銷的理由的事實(shí)后，應(yīng)在一年內(nèi)撤銷之。”

注釋：

①［臺］羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，臺灣五南圖書出版公司１９９３年版，第６５頁。

②李春燕：《行政信賴保護(hù)原則研究》，載《行政法學(xué)研究》２００１年第３期。

③⑤方世榮：《簡論〈行政許可法〉的信賴保護(hù)原則》，載《黨政干部論壇》２００４年第６期。

④城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺灣三民書局１９９７年版第２４１頁。

⑥胡建淼等：《公共利益的法理之維》，載《法學(xué)》２００４年１０期。

⑦林明華：《行政許可信賴保護(hù)原則研究》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》２００４年第６期。

⑧徐偉、蔣鵬：《我國行政可撤銷程序初探——兼論我國信賴保護(hù)制度之完善》，載《重慶郵電學(xué)院學(xué)報(bào)》社會科學(xué)版２００５年第１期。