鐵路分局撤銷爭議

退休多年的北京鐵路分局職工頡江深猛蹬著一輛自行車，趕到了他非常熟悉的那座辦公樓前。“我知道今天要摘牌子，特地過來看看。”他說。

2005年3月25日下午4點，兩名工人正在拆卸“北京鐵路分局”的牌匾。一些員工拿出照相機(jī)準(zhǔn)備記錄下摘牌的瞬間。另外一些收拾好行裝的人從樓里走出——他們將告別這個工作多年的地方。

北京鐵路分局成立于1950年3月。整整55年后，這個全國成立最早的鐵路分局與全國其他40個鐵路分局一樣，被宣布撤銷。與此同時，全國鐵路系統(tǒng)將有2萬名員工面臨著分流。

決定是在七天之前宣布的。3月18日，在全路電視電話會議上，鐵道部部長劉志軍稱，“為適應(yīng)鐵路改革發(fā)展新形勢的需要”，撤銷鐵路分局，實行由鐵路局直接管理站段的體制。

撤銷分局的消息早有傳聞，但此刻一言既出，很多員工仍感突然。“連托人找關(guān)系的時間也沒有。”更多的人表示無法理解這一決定，“不明白撤銷分局究竟有多大的意義”。

分流：理解與不解

鐵路員工們的“不理解”，首先來自與撤局相伴的分流。

鐵道部一位官員在接受《財經(jīng)》采訪時強(qiáng)調(diào)，此次改革舉措“并不存在人員下崗的問題，因而也不存在補(bǔ)償問題”，但撤銷的41個分局，畢竟涉及職工約兩萬多人。他們大多將面臨重新安置。

在這次鐵路改革中，除了撤銷原來15個鐵路局管轄下的41個鐵路分局，還將新成立太原、西安、武漢三個鐵路局——這18個鐵路局將實行直接觸及各站段的“扁平式管理”；與各級機(jī)構(gòu)相配套的鐵路公安局、檢察分院和中級法院也隨之撤銷或合并。同時，在太原、武漢、西安以外的原分局所在地設(shè)立辦事處，負(fù)責(zé)運(yùn)輸安全檢查監(jiān)督工作。

鐵道部宣傳部長王勇平告訴《財經(jīng)》，關(guān)于原分局職工干部的調(diào)整將分為幾種情況：除了到達(dá)退休年齡的，一部分進(jìn)入路局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門，一部分到客運(yùn)專線公司籌備組，一部分分流到鐵路系統(tǒng)的多元經(jīng)營企業(yè)；還有一部分干部將留在辦事處工作。此外，各個鐵路局將通過其他渠道和方法安置員工。

鐵道部部長劉志軍強(qiáng)調(diào)，在改革中要穩(wěn)定基層，不鼓勵將干部分流到基層站段。改革期間，現(xiàn)有鐵路局、站段領(lǐng)導(dǎo)班子一律不動；除新成立的三個鐵路局，其他鐵路局管內(nèi)的分局黨政“一把手”一律就地改任辦事處主任和黨工委書記。

然而，目前仍顯“粗線條”的規(guī)定之下，很多員工對個人的未來懷有疑慮。北京鐵路分局原有員工1000多人，改為北京鐵路辦事處后，大概只有80人左右。原北京市鐵路分局的員工透露，到目前為止，分局三分之一的員工還在待崗等候安排。已經(jīng)安置的人員中，包括直接劃歸路局的調(diào)度、財務(wù)、黨政宣傳人員，另一部分人已確定下站段。

其他省市的人員分流也在進(jìn)行。上海鐵路局宣傳部一位官員告訴記者，此次他們撤銷了所管轄的上海、南京、蚌埠、杭州四個分局，改由上海鐵路局調(diào)度直接指揮行車；涉及分流的干部職工3000多人。目前分流的方案已經(jīng)確定，正在逐一安排與員工談話。

沈陽鐵路局宣傳部的一位工作人員介紹，原長春鐵路分局將變更為沈陽鐵路局長春地區(qū)辦事處。作為沈陽鐵路局的一個派出機(jī)構(gòu)，它的工作職能仍然是負(fù)責(zé)與當(dāng)?shù)厥　⑹姓膮f(xié)調(diào)工作，與原來沒有太大區(qū)別。

自20世紀(jì)80年代以來，鐵道部撤立分局的嘗試并不鮮見。1983年，鐵道部一次性撤銷了齊齊哈爾、吉林、錦州、武漢、太原等鐵路局；1984年撤銷西安鐵路局；其后又撤銷了昆明鐵路局；1986年始，陸續(xù)撤銷了21個鐵路分局。90年代，昆明鐵路局恢復(fù)；南昌鐵路分局升格為鐵路局；2002年全路剛剛將客運(yùn)公司組建完畢，事隔一年又將其全部撤銷。這一時期，鐵路分局總數(shù)已由1986年的62個減少到41個。

在員工們看來，鐵路系統(tǒng)這些年分分合合，機(jī)構(gòu)不斷撤銷或合并，未來之路恐怕還有待觀望。

為什么撤銷

員工們對于撤銷分局的意義看得現(xiàn)實，鐵道部則將之視為一項重要的改革措施大力推進(jìn)。鐵道部一位官員告訴《財經(jīng)》：“鐵路局直接管理站段，減少了運(yùn)力配置的中間層次，減少了職能交叉的內(nèi)耗，也減少了運(yùn)輸成本，效益肯定會更大地釋放和提高。”

長期以來，中國鐵道系統(tǒng)實行四級管理的體制，即鐵道部下施行“鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段”的管理。“鐵路局和鐵路分局兩級法人以同樣的方式經(jīng)營同樣的資產(chǎn)，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，效益低下，制約鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的發(fā)展。”鐵道部宣傳部長王勇平這樣作了概括。

管理人員過多是困擾中國鐵路管理體系的一個難題，也被認(rèn)為是此次推動鐵道部決心撤消分局的一個原因。據(jù)鐵道部的數(shù)字，2003年，中國鐵路平均每營業(yè)公里用工23.88人，相當(dāng)于德國的3.5倍、日本的5.5倍、法國的6.5倍、美國的30倍。

鐵路專家、北京師范大學(xué)教授文力告訴《財經(jīng)》：“目前鐵路分局已經(jīng)沒有設(shè)立的必要，這是技術(shù)變化帶來的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的一種調(diào)整。”

例如，隨著通信信號設(shè)備的更新?lián)Q代和機(jī)車動力的提升，主要干線客運(yùn)機(jī)車交路已經(jīng)由過去的不足500公里延長到900多公里，直達(dá)特快列車的機(jī)車交路已經(jīng)達(dá)到1500公里左右，直通貨車的機(jī)車交路已經(jīng)由過去的不足280公里延長到500多公里，客貨車輛安全運(yùn)行的保障距離也大幅度延長。一個最為明顯的例子是，從北京到杭州或長沙，都出現(xiàn)了一站到達(dá)的車，根本不用更換機(jī)車頭。

鐵道部正是在這樣的背景下開始醞釀撤銷分局的方案。

今年3月全國“兩會”結(jié)束后，鐵道部專門安排了一套班子研究改革方案的可行性。3月13日，鐵道部黨組召開會議，隨后又召開了部長辦公會議，研究撤銷分局的方案。3月18日，改革方案付諸實施。

據(jù)鐵道部統(tǒng)計，經(jīng)此改革后，全路的站段數(shù)量減少了約30%，據(jù)估計，每年將節(jié)約各項成本11億元。

新一輪鐵路改革上路，究竟能否達(dá)到“改革提升效率”的目的，很多業(yè)內(nèi)人士和專家仍有不同見解。

據(jù)悉，呼和浩特、柳州兩個鐵路局此前曾率先撤銷鐵路分局，其他一些鐵路局也零星地進(jìn)行了撤銷部分分局的嘗試，目前效果還不明顯。

北師大教授文力對《財經(jīng)》分析，一些鐵路局撤銷分局后，依然維持著較高的虧損額度；鐵路職工的收入從縱向比較，七八年來并沒有明顯變化；從橫向比較，鐵路職工在各行業(yè)中的收入也并不高。“在驗證之前，我們還只能說，撤銷鐵路分局會提高效率是一種假設(shè)。”

國家發(fā)改委綜合交通運(yùn)輸研究所副所長汪鳴指出，鐵路改革涉及投融資體制，涉及建設(shè)機(jī)制，涉及建成鐵路以后的運(yùn)營權(quán)劃分以及運(yùn)營收入利益的劃分，諸如此類，并不是撤銷分局編可解決的。“現(xiàn)有的這種方式在多大程度上能夠解決建設(shè)和運(yùn)輸?shù)膯栴}，還無法作出判斷。”他說。

疑問與實質(zhì)

撤銷分局后，各鐵路局的管理半徑要比原來的“分局時代”大得多，一旦出現(xiàn)事故能否及時處理，將對全國鐵路系統(tǒng)形成考驗。一些專家對此次改革是否經(jīng)過技術(shù)安全上的論證表示擔(dān)憂。

由此，鐵路局的職能問題又一次被提到日程。撤銷鐵路分局后，鐵路局既是管理者也是經(jīng)營者，承擔(dān)著行政指揮、站段管理、站段客運(yùn)等多重任務(wù)；他們不僅掌握著多條線路的調(diào)度運(yùn)營權(quán)力，還要負(fù)責(zé)所管轄范圍內(nèi)所有站段的預(yù)算和決算等日常業(yè)務(wù)，工作量增加了許多倍。

有專家認(rèn)為，這也將帶來成本的上升，與撤分局帶來的成本節(jié)約很可能“互有抵銷”。“鐵路人員要頻繁地和鐵路局打交道，撤銷分局以后，鐵路局輻射半徑都在幾百公里。差旅增多、時間消耗都有可能造成交易成本的提高。”

以北京鐵路局為例，改制后接管了以前北京鐵路分局、石家莊鐵路分局、天津鐵路分局的業(yè)務(wù)。現(xiàn)在路局必需直接面對約200個站段。

一位較早提出鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”方案的鐵路專家認(rèn)為，這次撤銷分局也許不無意義，但在鐵道系統(tǒng)內(nèi)造成的震蕩極大，且遠(yuǎn)未觸及鐵路改革的實質(zhì)，總的來說是一次“費(fèi)力未必討好”的嘗試。

2000年，在時任鐵道部部長傅志寰的推動下，鐵道部曾經(jīng)推出“網(wǎng)運(yùn)分離”的試點，試圖將具有自然壟斷屬性的國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運(yùn)輸分離開，組建國家鐵路路網(wǎng)公司和若干客、貨運(yùn)公司。這一方案隨著傅的卸任而告流產(chǎn)。

在以劉志軍為部長的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子任下，鐵道部于2003年初又向國務(wù)院提交了一份新的鐵路總體改革方案，被業(yè)內(nèi)稱為“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競爭”，但終未獲得批準(zhǔn)。

時至今日，鐵路改革一直停留在“主輔分離”、“撤銷分局”的層面低調(diào)徘徊。

北京師范大學(xué)教授文力認(rèn)為：“目前鐵路建設(shè)和經(jīng)營資金極度短缺、行政壟斷日益強(qiáng)化、計劃經(jīng)濟(jì)體制毫無松動、社會對鐵路的滿意度不高等現(xiàn)象，其根源在于政企不分。”

“分久必合，合久必分。”鐵路撤銷分局的消息公布后，一位讀者在《財經(jīng)》網(wǎng)站上發(fā)表評論說，“僅限于機(jī)構(gòu)的來回撤并決不是真正意義上的改革……關(guān)鍵還是鐵道部如何定位。當(dāng)前鐵路運(yùn)輸企業(yè)仍然是行業(yè)主管部門的行政附屬物。僅僅在路局、分局、站段的規(guī)模大小上改來改去，這樣的改革都是一句空話，反而造成基層單位人心浮動，思想渙散，不知道誰明天干啥，對工作有百害而無一利。”

“鐵路整體效率低下的最深層次原因是政企不分，而不是分局的存在。鐵道部具有政府和企業(yè)雙重職能，既是行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營鐵路運(yùn)輸企業(yè)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的各項主要經(jīng)營權(quán)大體集中于鐵道部，而鐵路運(yùn)輸企業(yè)既非法人實體，亦非市場主體。”發(fā)改委運(yùn)輸研究所副所長汪鳴此番直言，與前述網(wǎng)友的感喟實為呼應(yīng)。