剖析聯合國改革內幕

改革由來

聯合國秘書長安南3月21日向第59屆聯大提交了題為《大自由：為人人共享發展、安全和人權而奮斗》的聯合國改革報告，呼吁各國一攬子接受報告中關于發展、安全、人權和聯合國機構改革等方面的改革建議。報告強調，聯合國的改革成功與否取決于安理會的改革，并敦促各國考慮聯合國改革問題高級別名人小組提出的有關安理會擴大的兩個方案。

冷戰結束后，聯合國的改革問題被提上日程，其中，安理會的改革是聯合國改革的重中之重。1993年，第48屆聯大決定成立安理會改革專門工作組。1997年1月，安南出任聯合國秘書長后，開始著手對聯合國進行改革。3月，第51屆聯大主席拉扎利以安理會改革工作組主席身份提出安理會改革一攬子方案，建議安理會增加5個不享有否決權的常任理事國(兩個發達國家，亞、非、拉各一席)和4個非常任理事國(亞、非、拉、東歐地區各一席)。同年7月，安南就聯合國改革問題向第51屆聯大提交了全面改革方案。方案主要包括精簡機構，提高辦事效率，削減財政支出和把節省下來的資金用于發展中國家的經濟建設等內容。

幾年來，每一屆聯大會議都對安理會的改革問題進行討論，但因為安理會擴大規模、增加常任理事國和否決權等問題涉及各方利益，導致各成員國對改革方案分歧很大，難以取得廣泛共識。

2003年11月，安南任命研究聯合國改革問題高級別名人小組，專門就國際和平與安全面臨的挑戰及聯合國改革等重大問題進行研究。2004年12月，該小組提出了有關安理會擴大的兩個方案。一是增加6個沒有否決權的常任理事國以及3個經選舉產生的非常任理事國，其中非洲和亞太地區各有2個常任理事國席位，歐洲和美洲各增加1個常任理事國席位。二是增加8個任期4年、可連選連任的半常任理事國和1個非常任理事國，非洲、亞太、歐洲和美洲將分別獲得兩個半常任理事國席位。

兩大陣營博弈對峙

數月來，圍繞安理會改革問題，印度、巴西、德國和日本已開始聯合角逐安理會常任理事國席位。這４個國家去年曾發表聯合聲明宣布，他們將在聯合國安理會改革中相互支持競爭常任理事國的席位。其實早在上世紀90年代初，他們就組成了“紅酒俱樂部”，商討“入常”問題。“四國聯盟”由此形成。與他們相對抗，反對他們入常的意大利、巴基斯坦等國組成了“咖啡俱樂部”。意大利、巴基斯坦的外交官經常聚在意大利代表團喝咖啡商討反對“增常”事宜。“咖啡俱樂部”今年4月被更名為“團結謀共識”運動。從此兩大陣營對立起來。

1、四國聯盟散發決議草案

由日本、德國、巴西和印度組成的四國聯盟5月16日向聯合國其他成員國散發了一項框架決議草案，要求增加6個聯合國安理會常任理事國席位，并建議第59屆聯合國大會6月份就該決議草案進行辯論和表決。

根據決議草案，安理會擴大將分三步走，第一步是就安理會擴大的方案和程序通過框架決議；第二步是選舉新的安理會常任理事國；第三步是就修改憲章通過決議。

決議草案要求增加6個安理會常任理事國席位，其中亞洲和非洲各獲2個新增常任席位，西歐和拉美各獲1個新增常任席位；同時增設4個任期2年的非常任理事國席位，其中亞洲、非洲、東歐和拉美各獲1個新增非常任席位。決議草案規定，在框架決議草案通過后，有意成為新常任理事國的國家應先向各國表明意愿，并向聯大主席“報名”，然后由本屆聯大舉行秘密投票選舉新常任理事國。如果第一次投票無法選出全部6個新常任理事國，可再對未被選上的國家進行多輪投票，直到全部選出為止。

決議草案還規定，在安理會新常任理事國全部選出后的兩周內，聯大應通過決議，對《聯合國憲章》進行相應的技術性修改；聯大應在2020年舉行會議，對安理會此次改革的效果及否決權等問題進行審議。

決議草案未明確要求給予新常任理事國否決權，只稱新常任理事國應擁有和現任常任理事國同樣的責任和義務。決議草案還就改進安理會工作方法提出了減少非正式磋商等9條建議。

決議草案附有一份解釋性文件，對否決權和三步走程序等問題做了補充說明，并就三步走提出了具體的時間表。文件說，否決權不應成為安理會改革的障礙；框架決議、新常任理事國及修改憲章均需得到聯合國三分之二成員國的支持。文件建議，聯大在6月份辯論并通過框架決議草案，在7月中旬選舉新常任理事國，并在此后兩周內通過有關修改憲章的決議。

8日，“四國聯盟”向聯合國成員國散發了有關安理會擴大的新框架性決議草案，繼續要求增加安理會常任理事國，但表示新常任理事國的否決權問題可以等到安理會擴大完成的15年后再予以解決。

2、“團結謀共識”對抗出擊

早在5月2日，意大利已代表“咖啡俱樂部”向聯大提交了安理會擴大的綠、藍方案，以替代安南提出的方案A和方案B。綠方案建議增加10個任期2到3年的非常任理事國，可以連選連任；藍方案建議增加7個任期3到4年可連任的半常任理事國，以及3個任期兩年的不可連任的非常任理事國。而根據方案B，安理會將增加8個任期4年的半常任理事國和1個任期兩年的非常任理事國。

“咖啡俱樂部”反對以強行表決方式解決各方有關分歧，主張就改革達成最廣泛共識。該組織于4月12日在紐約發起了“團結起來，爭取共識”的運動。

3、雙方角力，安理會改革陷僵局

不切實際，錯估形勢

“四國聯盟”錯誤地估計形勢，提出了一些不切實際的目標，不能理性對待反對意見，遭到許多國家的強烈反彈。“四國聯盟”自恃有某些大國的支持，有一定的政治和經濟實力，認為完全可以得到聯大2/3多數的支持，對反對意見不屑一顧，聯大主席讓·平和秘書長安南主持的兩大陣營對話毫無結果。它們甚至想強行闖關，逼迫反對國家接受既成事實。這是導致反對陣營越來越團結，而且反對立場堅定的主要原因。更重要的是，它們不僅自認為理所當然應成為常任理事國，還提出要擁有否決權。這違背了絕大多數成員國的愿望，包括支持它們的大國的愿望。擴大否決權決不是安理會改革的方向，對安理會工作效率也有影響。所以安南在其關于聯合國改革的報告中根本就不提否決權問題。他曾明確表態，“這件事連想都不要想”。但“四國聯盟”還是提出這一問題，觸犯眾怒，是毫不奇怪的。

不合眾意，勢單力薄

“團結謀共識”運動提出了合理的對立方案，削弱了“四國聯盟”方案的影響。安理會的改革首先是由于目前的安理會構成中，發展中國家的代表性不足而提出來的。“團結謀共識”方案只增加非常任理事國，避免了競爭常任理事國的矛盾和否決權的爭議，使更多的國家有機會成為安理會成員國。同時又允許連選連任，滿足了符合條件的國家在安理會發揮更大作用的要求。這與安理會改革朝更加有代表性、更加民主化的方向發展是一致的。“團結謀共識”運動還表示愿與“四國聯盟”磋商的靈活姿態，較為合情合理。而“四國聯盟”方案只考慮少數國家的利益，把安理會改革當成權力重新劃分，還定出實行的“時間表”，這無疑是不符合安理會改革的方向的，也有逼迫許多未作出決定的國家表態，強人所難的意味。站在客觀的立場，站在聯合國大多數國家利益的立場，“團結謀共識”方案確實是優于“四國聯盟”方案的。由于有更好的方案作比較，“四國聯盟”方案就更難以爭取各國的支持，這也是該方案要被迫修改的另一個原因。

喪失大國支持 寡不敵眾

“四國聯盟”方案未獲大國支持。在聯合國的改革中，特別是安理會的改革，大國的意見還是舉足輕重的。中國作為發展中國家的大國，一直支持安理會改革，強調優先考慮發展中國家的代表性，讓更多的國家，特別是中小國家有更多的機會輪流進入安理會，參與其決策。同時堅持地域平衡原則，兼顧不同文化和文明的代表性，兼顧各方利益，堅持協商一致。對與這些原則并不一致的“四國聯盟”方案自然要反對。中國先是通過常駐聯合國代表王光亞明確表達了自己的意見，又通過正式發表《中國關于聯合國改革問題的立場文件》，全面闡述了中國政府的立場。這些意見和文件對“團結謀共識”運動是很大的支持，對許多發展中國家也有很大的影響。除中國以外，美國也沒有明確支持“四國聯盟”方案。它雖然再次表示支持日本成為安理會常任理事國，但同時又提出不同意給予新常任理事國否決權，不能降低安理會的效率，要求新增加的安理會成員國應控制在最少的數量。在此之前，它還表示過不贊成安理會改革有“時間表”，需要協商解決問題的態度，這與“四國聯盟”方案有不少矛盾，如果四國不放棄否決權的要求，美國必定反對。美國的態度也會影響相當一批國家。

戰略錯誤 終難成果

四國組成聯盟造成戰略性錯誤。四國作為在各自地區有一定影響力，而且對聯合國有一定貢獻的大國，本來在擴大安理會的競爭中就處于比較有利的地位。如果它們擺正自己的位置，充分闡述自己對聯合國改革的積極主張，虛心傾聽反對意見，是可能說服一些反對的國家，得到更多國家支持的。但四國卻認為只要相互支持，就能共同成為常任理事國。然而實際上，四國處境各異，綁在一起反而相互牽制影響。日本由于未對其在二戰中的罪行進行應有的反省，相反，在世界反法西斯戰爭勝利60周年之際，居然說三道四，作出種種不當的言行，中韓等歷史上曾經深受其害的亞洲國家人民必定堅決反對。而美國雖支持日本，卻不見得愿意支持德國、印度和巴西。要對“四國聯盟”的一攬子計劃進行表決，只有全部贊成四國，才會投贊成票；只要反對其中一國，就會投反對票。所以四國組成聯盟，不是增加了支持面，而是增加了反對面。

目前，兩大陣營的較量還在進行。“四國聯盟”一方面正在爭取更多的國家成為其決議草案的共同提案國，目標鎖定在東歐和非洲國家。它們還把目光投向將在7月初舉行的非盟首腦會議和加勒比國家首腦會議，準備游說這些國家的領導人。四國將在了解它們的態度之后再決定下一步行動。“團結謀共識”也在不斷磋商，共謀對策。它們只要爭取到1/3的會員國支持，就能達到擊敗“四國聯盟”方案的最低目標。至于其所提出的方案能否也獲得2/3多數的支持，并取代“四國聯盟”方案，現在還很難說。如果兩個方案都無法通過，安理會改革將只能限于工作方法的改進，擴大將被迫推遲。

五大國態度舉足輕重

1、美國，“爭常”路上一堵墻

近日，日本《朝日新聞》援引日本外務省的消息來源報道說，美國已向其盟國公開了其對安理會改革的基本方針：第一，“新常”不擁有否決權；第二，常任、非常任理事國增加應控制在最小數目；第三，與按照地域分配理事國席位的方案相比，美國更重視對聯合國的貢獻；第四，堅決支持日本“入常”。四國聯盟修改決議草案之前，美國國務卿賴斯明確表示不支持該草案，并建議四國在近期內不要向聯大提交此議案。

四國聯盟修改決議草案之后，美國駐聯合國代理大使帕特森9日在接受日本廣播協會電視臺采訪時表示：“美國對這一決議案的意見還沒有完全統一，我們需要時間對其進行進一步商討，我已經向四國代表傳達了這一想法。”這讓日本感到灰心喪氣。《東京新聞》分析說，美國雖然支持日本“入常”，但又反對增加理事國的數量，所以即使凍結否決權，也很難想像美國能夠支持增加多達10個常任和非常任理事國的框架決議案。《讀賣新聞》的文章引用了德國人對美國不支持它“入常”的不滿后認為，盡管美國一再表示支持日本，但如果不支持框架決議案，那也就等于反對日本“入常”。文章還稱，在四國聯盟看來，美國強調“研究各種方案”及“廣泛共識”，與中國及反對派的邏輯沒什么兩樣。如果要等美國得出結論，安理會的改革勢頭就有可能停頓下來。《東京新聞》稱，日本的“爭常”形勢并沒有太大好轉，依然看不到能夠打破逆境的希望。日本“爭常”美國這堵很厚的“墻”。

有分析指出，美國對于日本“入常”懷有雙重心態。它既不得不對日本的“入常”表示“堅決支持”，但又不愿日本坐大。一方面，日本一貫追隨美國外交政策，以美日同盟為其外交的主軸。日本成為美國實施其亞洲戰略的不可或缺的“得力幫手”，其作用相當于歐洲的英國。另一方面，美國支持日本“入常”是有條件的，美國并未對安理會否決權的問題讓步。

所以，美國獨挺日本“入常”，在某種意義上只是一種順水人情。美內心認為安理會擴大絕非易事，故對日本表示“支持”其實也是虛多實少。

2、俄羅斯，態度很微妙

俄羅斯在安理會改革問題上似乎保持了刻意的低調，在安南公布聯合國改革方案以及隨后展開的多方競爭中，并無過多表態。然而，外界還是感受到俄羅斯在從原來支持安理會擴大的立場上悄然后退。

2004年12月，普京訪問印度時曾說過：“如果聯合國安理會擴員，所有新的常任理事國都應具有否決權，否則，這將不是完全徹底的聯合國改革，因為否決權是檢驗聯合國活動是否有效的工具。”現在，人們注意到，俄對否決權問題已不再提及。

四國聯盟第一次提出“入常”的決議草案后，俄在觀望的同時開始傾向于支持四國“入常”。俄曾明確表示支持印度、德國和巴西。在日本“爭常”問題上，今年3月，俄曾允諾，將“盡一切力量協助日本成為常任理事國”，后因領土和能源等問題出現矛盾，俄方的口氣有所改變。5月23日，俄外長拉夫羅夫訪日前表示，俄“希望日本成為安理會常任理事國”，同時又特別強調國際社會對此必須達成廣泛一致。

最近，俄羅斯依然保持原有的“低調”立場，拉夫羅夫6月7日強調，聯合國改革必須以提高聯合國行動的有效性為前提；應當在廣泛協商取得一致的基礎上進行，若無法取得廣泛共識，應繼續保持協商；聯合國改革事關重大，不能急于求成。

俄一些聯合國問題專家認為，四國應該成為常任理事國。他們說，二戰后，依據戰勝國原則形成的安理會常任理事國制度，已不符合時代要求，“將德國和日本置于和巴布亞新幾內亞等同地位顯然不妥”。還有俄羅斯專家分析說，實際上，俄羅斯真心希望四國“入常”，因為這樣，在新的安理會內就可能出現俄、德、法、中、巴、印為一方和美日英為另一方的兩大陣營，到那時，俄羅斯的自我感覺會很好。俄專家們認為，四國“入常”可鞏固和促進世界多極化的發展趨勢，而且可使國際關系體系發生質的變化。

日本的分析人士并不對俄羅斯的態度感到樂觀。在日本媒體畫出的五大國態度形勢表上，俄羅斯的態度是位于持反對立場的中美和持贊同立場的英法之間，評價是城府很深、態度很微妙。

3、英法，不熱心支持

關于四國是否加入安理會常任理事國的爭論，不是英國媒體報道的熱點，而且媒體只是客觀報道，幾乎沒有任何評論。這主要是因為英國在這一問題上一直采取超脫的態度。

英國政府認為，安理會要想在國際秩序中保持核心地位，就必須進行改革，但不贊成新常任理事國擁有否決權。英國政府和媒體對兩派在安理會擴大問題上的爭議采取一種不介入的態度。在日本看來，英國已經至少不是它們“爭常”路上的障礙。日本媒體稱，英國雖然還在研究是否成為四國聯盟決議案的共同提案國，但已表示基本支持。

同樣，安理會改革問題也不是法國人的熱門話題。對于四國提案的報道不是很多，即使有報道，也只是很客觀地報道，有的標題采用“日本—中國針鋒相對”這樣一種騎墻態度。6月8日，法國駐聯合國大使薩布利埃在四國公布修改后的決議草案后表示，法愿意成為該決議案的共同提案國，讓四國聯盟高興了一陣子。《讀賣新聞》分析說，法國是真心支持四國成為常任理事國的。

不過，法國國內的分析沒有四國估計的那樣樂觀。當地有媒體報道說，法國政府原則上不反對四國提案，但私下也對提案提了修改意見。由此可見，法國從自己的利益出發，不愿公開反對，但也并不是說法國愿意充當積極的支持者。法國是想保留一定的回旋余地，最有可能的選擇就是不得罪任何一方。有媒體評價說，法國作為一個有悠久外交經驗的國家，在此問題上的選擇應該不會太匆忙。

4、中國支持安理會改革

中國在安理會改革問題上的立場是一貫和明確的。中國作為發展中國家的大國，一直支持安理會改革，強調優先增加發展中國家的代表性，讓更多的國家，特別是中小國家有更多的機會輪流進入安理會，參與其決策。同時堅持地域平衡原則，兼顧不同文化和文明的代表性，兼顧各方利益，堅持協商一致。6月9日，中國外交部發言人稱，目前，各方對安理會改革的思路和方案分歧依然很大。在這種情況下，我們認為會員國應該繼續通過民主協商，找到一個兼顧各方利益，能夠形成廣泛共識的解決辦法，以維護會員國的團結和聯合國的長遠利益，而不是在有分歧的方案上進行修修補補。我們認為少數國家強行推動不成熟方案的作法已使聯合國的改革偏離了正確的軌道，嚴重影響了聯合國改革在總體上取得進展和9月首腦會議的籌備工作。同許多國家一樣，中方對此表示擔憂，同時也堅決反對這些國家強行推動的做法。

截至目前，五大國在安理會改革議題上態度并不一樣，但表態都很謹慎。在聯合國主要機構中，安理會規模最小，權力最大。它不僅擔負著維護世界和平與安全的重任，而且其決議具有強制性。這是五大國在此問題上態度謹慎的主要原因之一。五大國也有一些共同的態度。

第一，五大國不愿見到聯合國因改革問題陷入分裂。聯合國代表著一種國際多邊主義和集體行動的機制，五大國希望聯合國改革以漸進、協商一致方針進行，反對預設時限和強行表決，以免聯合國陷入分裂。第二，不管是美國、中國、俄羅斯還是英、法都明確表態，此次“安理會擴大不應涉及否決權問題”。

四國聯盟能否“入常”，五大國的態度至關重要。這首先是因為五大國對修改《聯合國憲章》擁有否決權。更重要的是，五大國都是在國際上具有舉足輕重地位的國家。各派勢力在做出決定時都必須重點考慮到五大國的反應和態度。五大國的態度對那些還在搖擺的國家而言，猶如“風向標”，將直接影響它們的最終選擇。