關于安全生產行政處罰工作存在的若干問題及對策思路（上）

安全生產行政處罰是安全生產監管工作的重要內容之一，也是制裁安全生產違法行為、規范生產經營單位安全生產的重要手段。從本質上看，它具有明顯的強制性、規范性、復雜性和普遍性。對于安全生產監管門來說，行政處罰工作的狀況不僅關系到其自身的權威、形象、聲譽甚至一些人的前途，而且也關系到政府、社會對安全生產監管系統工作作風、工作效能與整體形象的評價。當安全生產行政處罰依法、公正、合理、理性時，安全生產監管部門就能很好地維護社會公共利益，自身的權威性、形象及聲譽也能日益提高，反之，安全生產行政處罰則可能變為部門甚至一些人謀取好處、損害公共利益的手段，而執法者本身也可能走向自己的反面——法者甚至是犯罪者。但由于安全生產行政處罰工作不只是涉及行政主體與行政相對人兩者之間關系與利益的調整，而可能涉及甚至影響到眾多相關主體的利益，也就是說，影響安全生產行政處罰的因素是多方、多層與多元的，而安全生產行政處罰反過來也影響著多方、多層與多元主體的某種利益。在影響安全生產行政處罰的眾多因素中，有不少因素是安監部門所能控制和改變的，但問題在于，恰恰可能就是這些非可控因素，卻對行政處罰的過程與效果及有關人員的境遇產生不可忽視甚至非常重要的影響。因此，我們有必要對安全生產行政處罰工作存在的主要問題及表現形式進行較全面、冷靜和客觀的分析，從多方面、多角度剖析產生這些問題的根源，并提出解決這些問題的相應思路。

一、當前安全生產行政處罰工作存在的主要問題

行政處罰作為安全生產行政執法工作的一項內容，不能脫離整個安全生產工作的總體部署與安排而單獨進行，安全生產工作總體推進力度直接影響著安全生產行政處罰工作的力度與效果，但安全生產行政處罰工作反過來又會影響安全生產全局工作的推進。總體上看，目前全國大部分地方較為重視安全生產行政執法工作，注意發揮行政處罰對于安全生產工作的促進、保障與支持作用，但各地對安全生產行政執法工作的重視程度不一、進展也不盡平衡，存在一些值得注意的問題，有些問題還比較突出、比較普遍，歸納起來主要有以下五個方面：

1、行政處罰的制約因素較多，存在一個“難”字。安全生產行政處罰處罰工作雖然有明確的法律依據，并以行政的強制力作為保證手段，但這一工作的開展畢竟涉及相關的主體尤其是行政相對人的切身利益，在行政處罰工作所構成的法律關系中，表現為行政相對人的某種利益可能受到直接或較大的影響，盡管這種利益是非法、不當、依法應予以制止、停止甚至剝奪的，為獲取這種利益的行為必須依法給予制裁的，但行政相對人對于實施行政處罰的行政主體的認知、態度及與之相關的行為則實實在在地對行整個政處罰工作的開展與落實產生某種影響，當行政相對人采取理性、合作的態度及行為時，行政處罰工作常常能夠較為順利地進行并較好較快地落實，而當行政相對人采取非理性、不合作甚至是對抗的態度并采取相關的干擾行動時，行政處罰工作常常難以順利地展開。再從整個安全生產監管系統的情況看，這一系統形成的時間較短，整個體制框架及運行機制并沒完全理順，其職責范圍及行使職責的方式還不為企業及社會有關方面所了解，《安全生產法》等法律法規的宣傳、普及也未完全到位，安全生產行政處罰工作的開展還只是處于起步階段，并面臨眾多的困難與制約因素，整體推進仍較困難，最為突出的是兩個方面：一是不少企業對于自己在安全生產上的法定職責不了解、不履行，對自己存在的安全生產違法行為所遭到的處罰不理解、不配合至對抗，造成安全生產行政處罰難開展、難落實。二是一些地方安全監管機構因擔心實施行政處罰后沒辦法順利執行到位而影響自己的面子與威信，不敢正常開展行政處罰工作，導致行政執法工作無法取得預期的目標。

2、安監部門自身底氣不足，行政處罰存在一個“軟”字。自身底氣不足必然導致行政執法偏軟，而行政執法偏軟必然導致“執法不嚴”，這是當前安監系統開展行政處罰工作最普遍、最常見也是最突出的問題。主要表現為以下幾種情況：一是自信心不足。主要是因為社會及企業對安監部門還不太了解與認知，安全生產監管部門在實施行政處罰時擔心自己部門的權威性不足，為確保自己所進行的處罰能順利到位，通常對一些性質較為嚴重、依法應給予較重、較大行政處罰的只給予較輕、較小的處罰，以免企業產生對立的情緒或采取不配合的態度。二是因存在私心雜念導致行政處罰偏軟。因為實施行政處罰畢竟可能會“得罪”一些人，特別是安全生產行政處罰最大的工作量主要集中在縣（市、區）級，因地域范圍較小，安監部門的人員和其他有關方面的人畢竟可能“抬頭不見低頭見”，過于嚴厲的行政處罰無形中可能會得罪一些自己不愿得罪、不敢得罪的人，在這種心態的影響下，有些地方安監部門在實施行政處罰時往往會自覺或不自覺“從輕、從低”處理。三是因自己對安全生產法律法規及有關行政處罰的程序、規定了解得不夠透徹，對于有些生產經營單位的安全生產違法行為依法應給予何種處罰及處罰的程度把握得不夠準，當一些生產經營單位對行政處罰提出意見或通過其他一些方式“疏通”時，安監部門即對行政處罰的種類及幅度的做出相應的調整，以致有些生產經營單位認為安全生產行政處罰可以“討價還價”、可以互相協商，由此引發了“彈性行政執法”現象的產生。上述三個方面共同影響的結果是弱化、軟化了法律法規對于安全生產違法行為的約束力和制裁力，從而使生產經營單位安全生產違法行為的邊際收益保持在高于其邊際成本的狀態，最終導致安全生產違法行為的出現及持續存在獲得了某種內在和自生的驅動力。

3、行政處罰開展不夠規范，存在一個“亂”字。有關法律法規已對行政處罰的總體過程、程序及相關問題作了明確規定，但從一些地方安監部門實施行政處罰的情況看，這一工作的開展仍然顯得不夠規范，有些方面還比較亂。主要表現在以下方面：一是實施行政處罰的主體資格不盡規范，有些安監機構人員未按規定經過培訓并持有安全生產行政執法的有效證件，不具備從事安全生產行政處罰的法定資格，有些安監機構的工勤、臨時人員充當安全生產行政執法人員；有些安監機構人數偏少，但在下達行政處罰意見時卻作出了屬于“重大處罰”以上的處罰決定，一旦生產經營單位提出聽證要求，安監機構傾其所有人數都難以達到正常“聽證”的法定人數要求；二是行政處罰過程中有些程序或環節的把握不準確、不規范，不符合法定程序要求，如在調查取證階段，沒有按規定要求“亮明身份”等。三是行政處罰的一些必經階段工作不到位，如有些安監機構執法人員在對一些安全生產違法行為的查處上，沒有緊扣安全生產法律法規賦予安監部門的職責要求開展調查取證，對有關當事人所作的調查筆錄材料內容無法看出當事人存在的安全生產行為及其程度與其可能受到的處罰之間的相應聯系，調查取證的材料不充分、所收集的證據材料完整，難以滿足和支撐對企業進行行政處罰的需要等。四是安全生產行政處罰種類及幅度的確定不盡準確，個別地方安監部門對生產經營單位安全生產違法行為進行處罰時所適用的法律、法規或規章的具體規定不準、處罰的種類及幅度確定也不準。五是安全生產違法行為執法文書使用不規范，有些地方安監部門在對一些單位進行行政處罰時沒有使用國家安監總局統一制定的執法文書，而是使用安監局的文件或安監局創格式的文書。六是沒有嚴格執行安全生產行政處罰報備制度，即有的縣（市、區）一級的安監機構在作出超過5000元以上罰款及責令停產停業、停產停業整頓的行政處罰，市（地）級的安監機構在作出1萬元以上的罰款及責令停產停業、停產停業整頓的行政處罰，省級安監機構在用出10萬元以上的罰款及責令停產停業、停產停業整頓的行政處罰時，沒有依照規定向各自的上一級安監部門備案。七是將事故調查階段的調查材料直接作為行政處罰的依據材料，在行政處罰的相關材料的歸檔、管理不規范等。

4、行政處罰有時不夠公正公平，存在一個“偏”字。公正公平是行政處罰必須嚴格遵循的根本原則之一，在一些地方的安全生產行政處罰中，有時存在不夠公平、公正的現象。主要表現在以下方面：一是偏見。即對某些企業存在一定程度的偏見，將小企業、非公企業及個體經營戶作為行政處罰的重點，認為小企業的安全生產工作基礎較為薄弱，安全生產管理工作不夠規范，對這類企業的行政處罰所引發的反彈小等，結果安全生產行政處罰出現“欺軟怕硬”、“柿子專挑軟的捏”的現象。二是偏心。即在行政處罰時存在濫用自由裁量權的現象，總體上看，安全生產法律法規在規定安全生產違法行為的具體處罰規定時，賦予了安監部門較大的自由裁量權，而根據不同具體情況運用好行政處罰的自由裁量權是順利有效開展行政處罰工作的重要手段，但如果把握不好界限或者有其他因素影響，自由裁量權也可能被濫用，加之自由裁量權的運用并沒有一個具體明確的要求和可供公開評定與檢驗的詳細標準，因而有些地方在一些具體安全生產違法行為的處罰把握上就沒有真正做到“一碗水端平”，對于一些有背景、有影響、有人打招呼的生產經營單位的處罰往往可能避重就輕或“手下留情”，而對一些沒背景、沒人打招呼的生產經營單位的處罰則較重。三是偏差。行政處罰只是做好安全生產工作的手段而不是目的，但有個別地方對行政處罰作用的認識出現偏差，顛倒了目的與手段的關系，將行政處罰作為補充、籌集工作經費或改善工作、生活條件的一個渠道或手段，特別是在一些經濟欠發達的地方，由于財政預算安排的經費遠遠滿足不了安全生產工作的需要，安監工作經費十分緊張，有些領導就暗示安監部門進行罰款并在行政處罰之前事先定好罰款的“回撥”比例，而后由安全生產監管部門實施罰款，通過罰款的回撥解決經費問題。上述三個方面的問題直接影響了安監部門開展行政處罰工作的公正性與權威性。

5、執法隊伍不健全，行政處罰工作存在一個“缺”字。健全的安全生產監管網絡及精干的行政執法隊伍是安全生產行政處罰工作得以正常、有效開展的基本條件，但目前全國的安全生產監管網絡及工作體系并未真正、完整形成，一些領域、企業的安全生產違法行為得不到有效的查處。主要表現為：一是全國還有部分縣（市、區）沒有成立安全生產監管機構，整個安全監管網絡體系沒健全和有力的“下肢”，這些地方安全生產的日常監管及行政處罰工作處于沒人管的狀態，一些生產經營單位的安全生產違法行為、事故隱患大量存在、長期存在，重特大事故難以得到有效遏制。二是鄉鎮一級沒有安全監管的機構或沒有有資格的安全生產監察員，《安全生產法》雖然明確了包括鄉鎮一級人民政府在內的地方各級政府的安全生產上的總體職責及相應的責任，但對其機構的設置及人員的配備問題卻沒有加以明確，從全國的情況看，縣（市、區）一級的安全生產監管機構編制平均大約在8個左右，以這樣的人員數量是很難將安全生產行政執法工作真正伸延、覆蓋到鄉鎮及廣大農村的，而據有關部門統計，我國發生在鄉鎮及鄉鎮以下的各類事故起數約占全國事故總數的70%左右，因此，在鄉鎮的安全生產工作機構及安全工作人員問題沒有真正解決之前，對鄉鎮及鄉鎮以下生產經營單位存在的安全生產違法行的查處在一定程度上仍處于“空白”狀態。三是對安全生產違法行為的處罰難以及時實施到位。從監督的基本原理及要求看，有效監督的前提是，當某一主體的在實施安全生產違法行為時即可能被查處并為此支持相應的“成本”或代價時，安全生產違法行為會自動減少甚至停止。但在安全生產監管網絡不健全及監管人員數量不足的情況下，安監部門對于生產經營單位安全生產違法行為的查處往往難以及時、到位。四是當有些生產經營單位與一些特定的人群結成某種利益共同體并形成利益關聯機制時，安監部門對于個別領域、行業或企業安全生產違法行為查處的阻力、壓力及非正常風險加大。上述四種情況的出現直接造成了某些領域安全生產行政處罰工作的缺位及空白。（待續）