各利益集團游說《公司法》

在目前中國的立法和法律的修訂中，僅有政府和法律精英參與是不夠的，更多利益主體都在通過各自的渠道做出利益的表達。他們的“游說”行為會產生哪些影響？

“在新《公司法》的修訂過程中，確實出現了各方利益主體積極參與立法活動的現象。”新《公司法》修改專家顧問組成員、中國政法大學教授趙旭東說。

這是1993年《公司法》的立法中所無法想象的。新《公司法》草案預計將在4月底由全國人大常委會進行二審，這意味著經過近一年修訂工作的草案能否形成法律，已到了關鍵的時期。

“一審時可能因為時間較緊，還沒聽說對草案中的條款有什么爭論。”《公司法》修改專家顧問組成員、清華大學商法研究中心主任王保樹說，“各方的不同意見，在二審以后才會表現出來。”

在2月25日新《公司法》修訂草案首次審議時，國務院法制辦公室主任曹康泰表示，修訂草案對現行《公司法》作了較大的修改，新增加44條，刪除13條，修改91條。據本刊了解，新《公司法》目前已經確立了放開一人公司的設立、降低上市公司門檻、引入上市公司獨立董事制度、降低公司注冊資本、加強對中小股東以及債權人利益的保護等諸多新的內容。

這些新增的利于保護公司、股東和債權人合法權益的條款，是與《公司法》所涉相關利益方的努力分不開的。

修法的新力量

中國的民營企業家恐怕是對《公司法》體會最深的群體之一。現行《公司法》于1993年12月29日通過，1994年7月1日起正式實施，此后的10年，正是中國的非公經濟轉型最劇烈的10年。

“在企業經營的時候，我們經常遇到一些問題，這與《公司法》的缺陷或不合理關系很大。”上海復星集團董事長郭廣昌對《商務周刊》說，“很多商界的同仁都有一個共識，那就是希望立法機關能盡快啟動修訂《公司法》的程序。”

企業界是試圖影響新《公司法》修法決策的主要力量，郭廣昌則是其中較早對《公司法》修訂提出建議的一員。2004年3月的全國“兩會”期間，郭廣昌與浙江富潤集團董事長趙林中、廈門涌泉集團董事長賴桂勇等人，向全國人大反映了希望修訂《公司法》的意見。郭廣昌的建議是取消或修改《公司法》中關于公司對外投資比例的限制性條款，調整《公司法》第23條和第78條的注冊資本限額。

而趙中林的建議是，公司的設立、運行和管理，已經受到現行公司法的束縛和制約；它阻礙了投資者的行為和企業的發展，也影響到企業的經營效率和管理。“這些需要通過立法進行解決。”趙林中對《商務周刊》說。

在那次兩會上，有601位全國人大代表和13位全國政協委員提出建議、議案和提案，要求修訂《公司法》，其中針對現行《公司法》暴露的弊端，明確提出詳細修訂意見的議案有18件，附議的人大代表多達544人。

這是第一次大規模的由兩會代表和委員提出修法建議。其實，此前《公司法》所涉調整對象及相關利益方對修法的呼聲已經很高。

據本刊了解，2002-2003年間，用友軟件董事長王文京、TCL總裁李東生、杭州百大集團董事長董偉平等人，都曾以多種方式呼吁對《公司法》進行修改，并且將這些呼吁向全國人大進行了轉達。

2001年，北京律師秦兵以個人的名義，為保護小股東的利益不受侵害進行呼吁，這份包含10點意見，題為《我對〈公司法〉修改的建議》的信，不僅廣泛流轉于互聯網上，也轉到了立法機關相關人員的信箱。

“我們很多律師幾乎每天都在使用《公司法》，對里邊暴露的問題看的比較清楚；為了完善《公司法》，促使立法機關盡快對其進行修訂，我們進行了將近一年的呼吁。”北京市律師協會公司法專業委員會主任張曉森介紹，為了《公司法》的早日修訂，北京律師界通過多種形式進行了很長時間的努力，在2003年9月北京市律協公司法專業委員會舉辦的“《公司法》修改座談會”上，邀請了不少政府部門的官員，包括國務院法制辦公室專司《公司法》修改的姜天波處長，商務部外國投資管理司司長胡景巖和中國證監會法律部副主任馮鶴年等。

“這次律師們關心國家立法，參與國家立法，起到了非常好的效果，”張曉森說，“這是律師隊伍逐漸成熟的標志，也說明律師對國家立法的影響力在逐步提高。”

商法學界也是有生力量。“近幾年，我們大量地撰文和舉行不同層次的學術會議。”王保樹說，商法學界的研討會一般都廣泛邀請證券交易所、注冊會計師協會以及全國人大法工委、國務院法制辦等單位的相關人士參加，以增加研討的實際意義。

“通過這種方式，社會各界尤其是立法部門對《公司法》的修改更加關注。”趙旭東說。

在專家學者、律師和企業界等民間力量對修訂《公司法》發出強烈呼聲之時，官方機構如中國證監會、工商總局、上海證券交易所等，對《公司法》的修改也提出了非常迫切的建議與要求。

建議如潮，在此情形下，《公司法》修訂列入了2004年全國人大常委會的立法工作計劃，修訂起草領導小組由國務院法制辦公室主任曹康泰任組長，副主任張穹任副組長，另有包括全國人大財經委、法工委、國資委、證監會等在內的7位部級高官出任領導小組成員。與此同時，還專門成立了一個由10人組成的專家顧問組，成員包括江平、王家福、王保樹、陳、朱慈蘊、趙旭東、葉林、張勇健等。

院外活動

《公司法》正式進入修訂程序后，利益各方及相關人士組織了大量院外活動。院外活動即游說，利益主體及其集團為了達到自己的政策目標，使用各種途徑和方法向政府施加影響，以便在公共政策的決策中，體現自己的利益主張。這種過去常見于西方社會的民主政治生態，如今在中國新《公司法》修訂的過程中，也得到了初步但明確的實踐。

今年3月，北京律師韓冰、秦兵，北京東城區人大代表司馬南等5人，將一份修改《公司法》的建議提交全國人大常委會。他們提出，“為了加大對公司股東的利益保護”，在對《公司法》進行修改的時候，應增加“允許公司股東對公司經理、董事等高級管理人員提起賠償訴訟”和“上市公司的經理和董事應當購買強制賠償保險”兩方面的內容。

這是一種典型的直接游說方式。他們把建議書直接提交了人大常委會，并發到了互聯網上，同時還利用媒體輿論造勢。

從國外影響立法的院外活動看，大致主要分為直接游說和間接游說兩種方式。直接游說主要是指利益主體、集團將利益主張直接傳遞給議員或者國會工作人員，主要途徑包括在立法聽證會上作證、給議員打電話或者寫信、呈送研究報告或法律草案等等。而間接游說主要是以迂回的方式，利用第三方來影響立法決策的行為，例如制造公眾輿論影響立法，或者利用選民對議員施加壓力等等。

其實，依靠各種直接方式來表達利益或思想主張的做法，在我國也早有先例。

1984年5月，一位經濟學家通過人大代表向第六屆全國人大提交了關于制定《破產法》的提案。1986年6月，當國務院將《破產法》草案提交全國人大常委會審議時，在51名發言者中，就有41人反對，僅有10人贊同。在這種情況下，這位經濟學家通過各種方式到處游說說服，終于使越來越多的人大常委委員贊成《破產法》盡早出臺。最終在第六屆全國人大常委會第18次會議表決中，101票贊成、9票棄權、0票反對，《破產法》成功立法。

2001年-2002年，法律工作者俞梅蓀與互聯網評論家王俊秀、方興東等人圍繞《計算機軟件保護條例》展開民間游說。他們通過給國務院、全國人大、全國政協的領導人，全國人大常委會委員和法律、財經、內務、司法等專門委員會委員、有關行政部門負責人以及相關研究機構的專家學者“送書”的方式，表達他們的呼聲，推動人大代表和政協委員在兩會上提交了相關的議案和提案，使其進入了立法程序。

這些行為無疑對新《公司法》的院外參與活動提供了借鑒。在影響公司法修訂的過程中，各方利益代表，也采用了直接和間接這兩種院外活動的方式，或者兩者并用，雙管齊下。

試圖直接影響《公司法》立法決策的舉動，律師韓冰、秦兵等人的做法并非孤例。“我們形成的《公司法》建議稿比國務院法制辦的草案還要早，并且向相關人士進行了傳閱。”建議稿一位撰稿人說。2004年9月，由清華大學商法研究中心主辦、國務院法制辦工交商事司與華夏證券有限公司合辦的“21世紀商法論壇2004年國際會議”，舉行了《中國公司法修改草案建議稿》的首發式。該建議稿由社會科學文獻出版社集結成書，編寫成員包括葉林、朱慈蘊、趙旭東等《公司法》修訂起草小組成員。

全國人大代表、上海社會科學院院長尹繼佐告訴《商務周刊》，在形成修訂公司法議案的調研過程中，若干的企業界人士都向他表達了意見。“他們想通過我的代表身份向人大反映自己的訴求。”尹繼佐說，“在一審后征求意見階段，還是有不少人在反映。”

另外據本刊了解，用友軟件股份有限公司也曾草擬了一部完整的《公司法》草案，上交給了全國人大。

這只是各方力量通過直接游說的方式，試圖影響立法活動的部分例子；而通過間接方式影響立法，在公司法的修訂過程中更是被各利益主體或專家學者頻繁使用。與國外通過專門的游說事務所來實現利益表達不同，中國大多是通過強勢政府部門和公開媒體實現這一目標。

中國注冊師協會曾多次召開“《公司法》修訂緊急研究工作小組”會議，邀請國務院法制辦工經司、全國人大財經委等官員參加。而北京律師協會公司法專業委員會，也連續舉行了多次公司法修訂征求意見座談會，除了邀請若干政界人士，商法學家和企業家也參與其中。在座談會上，企業家們的意見得到了充分的表達。律師協會、注冊會計師協會等中介機構，以行業的身份希望對立法產生影響，這在中國的立法史上還是第一次。

同時，學術界、律師界等與跟《公司法》實踐密切相關的政府部門也取得了良好的互動。在各種形式的會議上，證監會、工商總局等部門頻頻作為邀請的對象。“這也促使證監會要求修訂公司法的呼聲非常迫切。”趙旭東說。

除了充分利用公眾輿論和政府強勢部門的溝通渠道外，多方利益主體還以撰文、發表演講、參加會議等方式間接影響立法。

2004年8月17日，國務院法制辦再次修訂了7月5日形成的第一稿草案。在第一稿形成到再次修訂的這段時間里，國務院法制辦收到學術界、律師界、企業界和有關部門反饋的修改意見和建議超過了1000條。

“在這種基礎上，可能還會有所改動。”趙旭東說。

游說仍然弱勢

無論是通過直接的游說，還是采用間接的壓力，對《公司法》的修訂都產生了積極的作用。從目前情況看，在公司的設立中采用“準則主義”、引進“揭開公司面紗”制度、保護中小股東的利益等相關條款，已經被立法機關采納而不再改動。而對獨立董事和監事會的關系、公司注冊資金降到何種程度才較合理等問題，在二審中可能仍會產生爭議。

今年2月25日，全國人大常委會對《公司法》一審召開的修訂說明會上，曹康泰指出，《公司法》修改堅持了“既積極又慎重”的原則，對社會各方面提出的意見和建議，分別情況作了如下處理：對于實踐證明屬于完善現代企業制度、促進資本市場發展和防止國有資產流失急需解決的問題，修訂草案積極對現行法的有關規定做出修改、補充和完善；對于各方面普遍關注、意見比較一致、實踐又需要、修改條件已經比較成熟的意見，修訂草案盡量予以采納吸收；對于一些從長遠看有一定道理，但目前修改的時機和條件尚不成熟的，這次沒有作修改；對于有關方面爭議比較大的一些問題，這次也未作修改。

據本刊了解，各利益主體已明確提出建議、但仍存在爭議的有三點。

一， 在“揭開公司面紗”制度中，控股股東濫用職權，損害他人利益時，如何承擔相應的后果；在“公司債”一節中仍未規定“債權人會議”制度；

二， 有限責任公司最終注冊資金額是否合理等問題。民營企業家趙林中在3月20日反饋給全國人大常委會法工委的意見認為，“有限責任公司的最終注冊資金額建議為10萬元。修改草案中明確為3萬元感覺不妥；一是降幅過大，二是不利于保護債權人的利益”。但最后結果如何尚不知；

三， 是否可以對公司進行強制性審計的問題。這是中國注冊師協會提出的建議。據本刊了解，這一意見并沒有被采納。

“為了讓我們的聲音得到重視，我們需要繼續努力。”中注協一位工作人員說，“這次立法不能再像以往一樣，僅由政府和法律精英壟斷，我們需要在里邊有利益的表達。”

各種爭議還在繼續，如何才能把利益訴求在二審到來之前體現到《公司法》當中，現在無疑到了關鍵的時候。各方的利益在二審到來之時還會進行如何調整，不久將會水落石出。

“為了共同的利益，他們就會試圖影響立法的過程，這種現象在任何國家都是存在的。”西南政法大學教授吳越說，“市場經濟帶來了利益多元化，這并不可怕，相反只要我們正視它們，充分給它們訴求的渠道，不但擴大了公民參政的范圍，也促進了立法和決策的科學化、民主化，能夠很好平衡社會各方的利益。”

對于在《公司法》修訂的過程中，多種色彩的利益主體、利益集團的各種活動，一位不愿透露姓名的立法研究專家認為，“這種現象是典型的民間游說政府，試圖影響決策的間接壓力比較突出，但是與國外公開的游說比較起來顯得弱勢。”

“《公司法》作為一部比較中性的法律，利益集團之間產生激烈角力的機會不多；但是企業家、律師、會計師以及專家學者的意見如何才能體現在法律當中，通過游說會起到一定的作用。”這位專家尤其強調，企業家們的意見很重要，但這次向全國人大遞交建議的企業家多為人大代表。他說：“這不屬于完全的游說。再者，專家學者的意見也是超脫的，他們注重的是法律的完美性，不代表什么人的利益。”

我國現行《公司法》是參照日本《公司法》制訂的，但日本最有影響的財界組織日本經濟團體聯合會能對本國商法的制訂產生實質的影響力。“我國這方面做得還不夠，企業界的各種組織未必就能完全代表企業家們的利益。”修改公司法專家顧問組的一位成員說。

立法研究專家認為，這次的《公司法》修訂，只能是立法逐漸走向民主、開明，社會各界都參與到了立法活動中來。從10人專家顧問組成人員來看，新《公司法》還是一部官方色彩占主導的法律。據本刊了解，《公司法》修訂10人專家顧問組中只有兩名企業界人士，但全部是中央直屬大型企業。他們是中國石油天然氣股份有限公司法律事務部總經理郭進平和中國電信集團公司法律部副主任張建斌。

針對公司法修訂案中弱勢游說這一現象，立法研究專家認為：首先，必須完善我國人大代表制度，讓代表們從“身份代表”轉變為“利益代表”，由“代表”向“代議”過渡；其次，推動各種非官方的利益代表集團的“利益表達”，允許各種利益集團參與到決策中來，并為他們提供渠道。 要實現真正的民主立法，必須擺脫法律的政府色彩，讓公眾的意見、各種利益集團的意見進行博弈，這是實現和諧社會的題中應有之義。