我國(guó)義務(wù)教育實(shí)施完全免費(fèi)政策的可行性分析

我國(guó)義務(wù)教育階段一個(gè)較為突出的問(wèn)題就是收費(fèi)，它已經(jīng)在一定程度上制約教育的發(fā)展。因此，在義務(wù)教育階段實(shí)施完全免費(fèi)的政策勢(shì)在必行。國(guó)家實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的重要意義，在于能夠通過(guò)國(guó)家公共資源的再分配，排除各種因素對(duì)義務(wù)教育的制約和干擾，切實(shí)保證全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育的實(shí)際需要和均衡發(fā)展，切實(shí)為每個(gè)適齡兒童接受義務(wù)教育創(chuàng)造較為平等的機(jī)會(huì)。

一、實(shí)施完全免費(fèi)的義務(wù)教育政策是對(duì)義務(wù)教育法本意的回歸

1986年頒布并且實(shí)施的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”；第十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。國(guó)家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)”；第十二條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證?！狈蓺w定“九年制義務(wù)教育”“免收學(xué)費(fèi)”這已是不爭(zhēng)的事實(shí)，義務(wù)教育的財(cái)政投入由各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措也是不爭(zhēng)的事實(shí)，這也應(yīng)該是《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》立法的初衷。但是，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1992年3月14日由國(guó)家教委14號(hào)令發(fā)布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第十七條卻規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)?？墒杖‰s費(fèi)。收取雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，由省級(jí)教育、物價(jià)、財(cái)政部門(mén)提出方案，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。已規(guī)定免收雜費(fèi)的，其規(guī)定可以繼續(xù)執(zhí)行”。這項(xiàng)規(guī)定給義務(wù)教育的收費(fèi)開(kāi)了方便之門(mén)，使得義務(wù)教育法中關(guān)于免費(fèi)的法律條文形同虛設(shè)。因?yàn)檫@里把所說(shuō)的免費(fèi)教育僅僅限定為免收學(xué)費(fèi)，而由于各省的情況不盡相同，所以實(shí)際上書(shū)本費(fèi)、雜費(fèi)的數(shù)額是遠(yuǎn)高于學(xué)費(fèi)的，這就使得“義務(wù)教育”的提法多少有些名不副實(shí)。而《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》所確定的“國(guó)家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)”和《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》所規(guī)定的“對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費(fèi)”這些原則，由于貧困學(xué)生的數(shù)量很大，造成縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政，所以基本上也就成了一紙空文。

因此，實(shí)施完全的免費(fèi)義務(wù)教育政策是對(duì)義務(wù)教育法本意的回歸，可以避免法律上的尷尬和具體實(shí)施過(guò)程中的難以操作。

二、公共產(chǎn)品屬性決定了義務(wù)教育實(shí)施完全免費(fèi)政策的經(jīng)濟(jì)可行性

兒童所受到的義務(wù)教育不僅有利于兒童本人和他所在的家庭，而且也有利于其他的社會(huì)成員。但是這種義務(wù)教育的受益主體沒(méi)有明確的指向性，無(wú)法找到具體的受益人。從而無(wú)法根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的原則找到合適的投資者，因此這種教育的投資只能由國(guó)家來(lái)負(fù)擔(dān)。另一方面，對(duì)接受義務(wù)教育的兒童來(lái)說(shuō)，義務(wù)教育不具有明顯經(jīng)濟(jì)效益的特征，即它的個(gè)人效益小于社會(huì)效益，并且一個(gè)人接受義務(wù)教育并不以另一個(gè)人少受或不接受義務(wù)教育為代價(jià)，即義務(wù)教育不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，因而義務(wù)教育屬于公益性事業(yè)，屬于社會(huì)公共產(chǎn)品的范疇。

義務(wù)教育在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)人收益更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)效益。因?yàn)檫@些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)往往是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)和技術(shù)沒(méi)有得到廣泛應(yīng)用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本沒(méi)有建立，看不到知識(shí)教育的顯著效益。當(dāng)?shù)芈浜蟮纳a(chǎn)方式?jīng)Q定了對(duì)所需勞動(dòng)力的教育水平要求不高，它只需要?jiǎng)趧?dòng)力具備基本的文化知識(shí)，而這種要求甚至不需要到正規(guī)的學(xué)校就可以完成。這也就造成大多數(shù)的農(nóng)村居民對(duì)義務(wù)教育的預(yù)期收益不高，相當(dāng)一部分人只顧短期的經(jīng)濟(jì)效益，忽視了遠(yuǎn)期規(guī)劃的教育投入。

因此，根據(jù)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和利益獲得理論，義務(wù)教育的財(cái)政投資就應(yīng)該由國(guó)家來(lái)負(fù)擔(dān)，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的義務(wù)教育更應(yīng)該由國(guó)家來(lái)完全投入。國(guó)家對(duì)它的投入還應(yīng)該做到全民性、平等性和普及性，既要保證每一個(gè)適齡兒童能夠接受基本的義務(wù)教育，也要保證在機(jī)會(huì)均等的情況下有一定數(shù)量的兒童能夠接受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。

三、從我國(guó)的財(cái)政現(xiàn)狀上來(lái)看，實(shí)施義務(wù)教育完全免費(fèi)政策是可行的

我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代初以來(lái)，中央與地方在財(cái)政上實(shí)行分稅制財(cái)政體制。分稅制體制的內(nèi)容主要是三點(diǎn)：一是劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任；二是劃分中央與地方收入；三是中央對(duì)地方實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這種分稅制的財(cái)政體制造成我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的總體投入不足，而更加令人擔(dān)憂(yōu)的是地區(qū)之間的教育發(fā)展很不平衡。前面兩點(diǎn)都基本不涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。第三點(diǎn)雖然涉及到了地區(qū)之間義務(wù)教育財(cái)政的均衡問(wèn)題，但這種制度卻沒(méi)有真正緩解經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的義務(wù)教育尷尬局面。因?yàn)榱x務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很小，中央對(duì)地方只有“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”專(zhuān)款、“義務(wù)教育危房改造工程”專(zhuān)款等，僅為義務(wù)教育總支出的1%左右。?。ㄗ灾螀^(qū)）、地（市）兩級(jí)政府的義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)撥款的總量都也不大。一般性轉(zhuǎn)移支付中用于義務(wù)教育的份額也就更加小了，因?yàn)樗荒芨鶕?jù)接受轉(zhuǎn)移支付的下級(jí)政府預(yù)算中支出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例進(jìn)行約定，而這種比例往往會(huì)由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同而受到極大的影響。因此從實(shí)際情況來(lái)看，這種現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)義務(wù)教育財(cái)政的影響可以概括為：“形成義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任與財(cái)政收入的嚴(yán)重不匹配；財(cái)力最弱的鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育這一最大的公共服務(wù)；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有縮小地區(qū)之間的義務(wù)教育財(cái)政能力差異。”這種嚴(yán)峻的實(shí)際情況使得經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府無(wú)力承擔(dān)義務(wù)教育的費(fèi)用支出。

從我國(guó)教育費(fèi)用使用的內(nèi)部情況來(lái)看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)也顯得不合理。表現(xiàn)有兩點(diǎn)：一是國(guó)家更偏重對(duì)高等教育的投入而忽視了對(duì)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支持；二是國(guó)家更注重城鎮(zhèn)的義務(wù)教育投入而忽視農(nóng)村義務(wù)教育的窘迫處境。在中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重維持在60%左右，差額主要通過(guò)集資、捐助、攤派、教育費(fèi)附加和學(xué)雜費(fèi)等形式由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負(fù)擔(dān)。相比之下，對(duì)于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70％以上的經(jīng)費(fèi)。從1995年到2000年之間國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入中義務(wù)教育所占的比例來(lái)看，雖然國(guó)家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)總支出逐年增加（從1995年的約1.1億增加到2000年的約1.95億），但預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)總支出所占比例逐年下降（從1995年的51.62%下降到2000年的49.43%），相應(yīng)的預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出也是逐年下降（從1995年的30.72%下降到2000年的29.46%）。從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的差額負(fù)擔(dān)情況來(lái)看，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是比較沉重的。我國(guó)一直以來(lái)就存在城鄉(xiāng)的差別，毋庸置疑，城鎮(zhèn)居民的教育支付能力強(qiáng)于農(nóng)村居民。但是我國(guó)的投資體制決定了城鎮(zhèn)居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)費(fèi)和學(xué)校的其他費(fèi)用外不用直接負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而農(nóng)村居民不但要負(fù)擔(dān)子女的各種學(xué)雜費(fèi)用，還要通過(guò)教育費(fèi)附加、教育集資的方式負(fù)擔(dān)相當(dāng)一部分的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這也進(jìn)一步加大了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)村義務(wù)教育的推進(jìn)面臨嚴(yán)峻的問(wèn)題。2003年我國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到98.65％，小學(xué)輟學(xué)率為0.34％，這說(shuō)明我國(guó)確實(shí)有不少的適齡兒童沒(méi)有享受到國(guó)家義務(wù)教育，這些兒童的絕大多數(shù)是在農(nóng)村地區(qū)。

這種財(cái)政現(xiàn)狀說(shuō)明，只有國(guó)家財(cái)政的大力投入才可能解決義務(wù)教育階段的根本問(wèn)題。國(guó)家有能力也應(yīng)當(dāng)加大教育投資的總額，另一方面要提高教育經(jīng)費(fèi)使用的效率，在教育經(jīng)費(fèi)的分配上還要適當(dāng)向義務(wù)教育財(cái)政傾斜，特別是要向農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政傾斜。

四、國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明我國(guó)實(shí)施義務(wù)教育完全免費(fèi)政策也是可行的

全球近兩百個(gè)國(guó)家或地區(qū)的絕大多數(shù)已經(jīng)宣布實(shí)施義務(wù)教育，世界各國(guó)在普及義務(wù)教育的過(guò)程中都有不同程度的困難，其中義務(wù)教育的投資也是各國(guó)感到難以處理的一個(gè)問(wèn)題。

從大多數(shù)國(guó)家來(lái)看，義務(wù)教育的投資雖然模式不盡相同，但一般均由政府直接投資供給。義務(wù)教育公共投資并非一定遵循“主管者負(fù)擔(dān)”的原則，而是各級(jí)政府共同負(fù)責(zé)，合理分擔(dān)。換言之，不僅負(fù)有主要管理責(zé)任的基層地方政府負(fù)有投資責(zé)任，而且中央或較高層次的地方政府亦有投資責(zé)任，甚至負(fù)有比基層地方政府更大的責(zé)任。

各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道也是多種多樣的，除國(guó)家公共投資外，還有各種非政府的投資。但是，在對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投資上，絕大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)費(fèi)來(lái)源表現(xiàn)出一個(gè)共同特點(diǎn)，即政府公共投資構(gòu)成了義務(wù)教育的絕對(duì)財(cái)源。不僅在一般發(fā)達(dá)國(guó)家，而且在一些發(fā)展中國(guó)家，來(lái)自政府的公共經(jīng)費(fèi)一般均占義務(wù)教育投資總額的85%以上，這種做法體現(xiàn)了義務(wù)教育應(yīng)由國(guó)家舉辦，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府公共經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的原則。

五、社會(huì)輿論為實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育提供了一個(gè)良好的政策環(huán)境

社會(huì)各界群眾對(duì)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育都是持歡迎態(tài)度，特別是社會(huì)上一些弱勢(shì)群體。全國(guó)政協(xié)九屆十八次常委會(huì)議對(duì)義務(wù)教育問(wèn)題進(jìn)行分組和專(zhuān)題討論，義務(wù)教育由誰(shuí)付費(fèi)成為常委們討論的焦點(diǎn)。討論的結(jié)果是，全國(guó)政協(xié)的常委們一致認(rèn)為：中國(guó)義務(wù)教育應(yīng)該“吃皇糧”。換句話(huà)說(shuō)，就是應(yīng)該由國(guó)家出錢(qián)實(shí)施義務(wù)教育。這基本上反映了老百姓的意愿。

從一些已經(jīng)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的地區(qū)來(lái)看，情況良好，結(jié)果令人鼓舞。當(dāng)然，目前實(shí)施義務(wù)教育的都是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，地方財(cái)力相當(dāng)豐厚的地區(qū)。但更重要的是，這些地區(qū)的政府和人民非常重視義務(wù)教育教育的發(fā)展。據(jù)《山西日?qǐng)?bào)》報(bào)道，山西省平魯區(qū)決定明年起對(duì)全區(qū)農(nóng)村2.1萬(wàn)名接受義務(wù)教育的中小學(xué)生全部實(shí)行免費(fèi)上學(xué)。這是山西省及中西部地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育以來(lái)，第一個(gè)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行全免費(fèi)上學(xué)的縣區(qū)。這樣從另一個(gè)方面說(shuō)明，只要政府重視義務(wù)教育的發(fā)展，那么就一定能通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩絹?lái)實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育。即使是犧牲一些經(jīng)濟(jì)上的短期和局部利益，也是值得的。

實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育既是老百姓所期待的事情，也是國(guó)家有能力實(shí)施的一項(xiàng)政策，現(xiàn)在已經(jīng)為這項(xiàng)政策的實(shí)施創(chuàng)造了一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。實(shí)施完全的免費(fèi)義務(wù)教育是可行的，可以預(yù)見(jiàn)的是：它必將對(duì)我國(guó)未來(lái)教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，必將使我國(guó)的國(guó)民教育水平大力提升；也必將促進(jìn)生產(chǎn)力的提高，增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。