實行城鄉統一稅制的思考

稅收制度（簡稱稅制）一般是指國家對稅收這種無償性、強制性和規范性的分配活動以法律或法規形式制定和頒發的一整套具體課稅辦法的總稱，是規范國家征稅和納稅人納稅的法律規范。在我國農村和城鎮實行的是兩套稅制，在城鎮中主要是實施的工商業稅制，而在農村則又有———獨立的稅制即農業稅制。

一、我國農業稅費改革

1958年6月，國家頒布了《中華人民共和國農業稅條例》。后來，雖然做出過幾次大的調整，但基本上還是以該《條例》為基礎的。隨著時代和經濟的發展變化，農業稅征收目的、主體、對象和范圍等等與過去相比都發生了重大變化。隨著工商業的發展，農業在國民經濟的比值逐漸下降，農業稅已不是我國財政收入的主要財源。以2001年為例，農業各稅只占2001年中央政府財政收入的5.6%。農業稅的征收目的并非僅僅為增加財政收入，其主要功能是集中到公平納稅的宏觀上來。然而，這種陳舊的稅制除了加重農民負擔外，在征收方面也出現了諸多與現實脫節的地方，已不能有效發揮稅收的經濟調節作用。同時，混淆了農村財政分配關系，嚴重影響了農民的生產積極性和社會秩序，阻礙了農村經濟和社會生產力的發展，也成為農村全面建設小康社會的障礙。從這一客觀現實出發，迫使我國政府在農村展開了以農村稅費改革為核心的一系列改革。

2000年以安徽為試點進行農村稅費改革，主要內容是取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。同時，取消屠宰稅，逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，調整農業稅和農業特產稅政策；改革村提留使用辦法。

2002年擴大改革的試點范圍，2003年在全國范圍之內推開，到2005年初，江蘇、重慶、河南、四川、山西、內蒙古、貴州、安徽、海南、廣東、寧夏、福建相繼宣布取消農業稅。至此，我國已有18個省份全部免征農業稅。剩下的12個省區中，湖北等7個糧食主產區降低農業稅率3個百分點以上。

這次稅費改革從源頭上堵住亂收費、亂攤派、亂集資的口子，使得農民從中受益，人們稱之為繼土地革命、家庭聯產承包責任制以來的第三次革命，但這次改革與以往不同的是，前兩次都是農村生產關系的改革，而這次改革不僅僅是農村生產關系的重大改革，同時也是各個階層利益的重新分配，涉及面寬而深，觸動各方的經濟利益，因而實施具有很大的艱巨性和復雜性。目前擺在我們面前的是，農民負擔減輕了但是農村的鄉鎮機構和村級組織卻無法正常運轉。那么我國的稅制究竟走向如何？從2000年試點改革開始已成為學術界和理論界討論的熱點。但是，基本的觀點是實行城鄉統一的稅制。

誠然，從長遠來看，建立與我國社會經濟發展的總體戰略目標具有一致性的且與全球稅收制度接軌的稅費制度，使農村稅費制度規范在整個國家市場經濟制度建設的系統之內，成為規范農村利益分配關系的長期穩定的制度是一種必然的趨勢。 但就目前而言在農村實行城鄉統一的稅制存在很大的難度。

二、目前我國實行統一稅制的障礙

在我國從一個獨立的農業稅制轉變為城鄉統一的稅制，這是一個長期的、漸進的過程。近年稅費改革已向實施城鄉統一稅制邁出了第一步，但我國在稅費改革的同時遇到了很多困難，短時間內實行統一的城鄉稅制恐怕有相當難度。主要原因如下:

（一）稅費改革相應的其它配套改革是實行統一稅制的前提和基礎

稅費改革并非一蹴而就，也不僅僅是稅費制度的改革和完善，而是一次農村經濟利益的大調整。它涉及到與其它現存制度安排順理問題。按照均衡制度觀理論，各個制度間是相互關聯的和相互依賴的。如果一項新制度的安排與現存的制度不相“耦合”或人才積累不足，那么這項制度的結果均可能產生與立法者或政府的初衷不盡相同。

國家出臺減免農業稅之初，按其方案，在試點地區經初步測算，縣鄉政府將產生400億到500億元財政支出缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉鎮大刀闊斧進行機構改革，適應新形勢的要求通過轉變政府職能，減人、減事、減支來適應新形勢的要求。即以改革促改革。但在后來的實踐中，瓶頸顯現鑒于基層出現財政困難，稅費改革失去了推進的動力出在行政體制的鏈條上，縣以下本來就是薄弱環節，拖欠工資、債務沉重、財力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉鎮為建設農田水利設施、發展鄉鎮企業、農業開發以及農村教育等公益事業，早已寅吃卯糧，但尚能通過“三提”“五統”和向農民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費、集資的口子被政策堵死，債務更難消化。基層財政困難將阻礙農村稅費改革的推進。中央決定對各省進行轉移支付來促進改革的進行。給錢并不是決策者的最終意圖。出現意外情況的一個主要原因是在理想計劃和發展歷史烙印的現存制度環境之間缺乏“耦合”。只有相互一致和支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則，精心設計的制度很可能是高度不穩定的。

（二）農村居民的收入水平決定了目前實行統一稅制的不可行性

農村居民收入普遍偏低，沒達到城市居民個人所得稅的起征點。在1990、1995、2000、2002、2003年我國農村居民純收入每年分別為686.31元、1577.4元、2253.42元、2475.63元、2622.24元。西部地區的收入更低，以西部開發12省農村居民純收入來說明，在1990、1995、2000、2002、2003年居民的純收入分別為552.7、116.78、1661.03、1820.78、1936.01元。我國城市居民的個人所得稅，起征點為每月800元，從上述得知，2003年我國農村居民的純收入每月僅為218.5元，西部地區為每月161元，而且農村的純收入中所包括的農產品銷售收入并未扣除農民的勞動投入，可以說與城鎮居民相比實際上比這個比例更低。

（三）農村的商品化程度和文化程度是實行統一稅制的重要因素

從實踐上看，農業稅收制度是隨著各國經濟發展和其他內外部因素變化而變化的。是否進行農業稅制改革及其改革的徹底程度如何受制于農業的自給半自給程度或商品貨幣化程度、農業的經營規模、農民的素質如何以及稅收工作人員的專業水平和征收手段。設計稅種和征收方式總是要考慮實施成本、納稅成本和政治成本，并對此進行反復核算的。假如我們在農村也實行個人所得稅。但稅收、征收方法的選取必須符合目前農村的現實情況。

個人所得稅的課征方法有從源征收法和申報清繳兩種方法。各國根據不同項目同時采用這兩種課征方法。

所謂從源征收法，是指在支付收入時代扣代繳個人所得稅。通常的情況是，在支付工資、薪金、利息或股息時，支付單位依據稅法負責對所支付之收入項目扣繳稅款，然后匯總繳納。所謂申報清繳法，就是分期預繳和年終匯算相結合，由納稅人在納稅年度申報全年估算的總收入額，并按估算額分期預繳稅款。到年度終了時，再按實際收入額提交申報表，依據全年實際人所得稅額，對稅款多退少補。

目前，各國除對某些收入項目采用從源征收法外，一般都是采用申報清繳法，在美國，除了對工資、薪金收入實際從源課征和清繳相結合的課征法之外，對納稅人工資、薪金收入以外的其他收入，采用按季自報繳納，年終匯算清繳的辦法，來課征個人所得稅。日本所得稅的課稅方法也大體相似，以納稅人自行申報所得額與稅款的課征也采用兩種稅制結合的做法。如果在我國農村實行城鄉統一的稅制，由于農民收入的多元化和非固定工資，很難實行從源征收法，那么主要的只能采用申報清繳法。這種方法的是在稅務管理上，對稅務機關和納稅人都方便易行。但我國強制性收稅體制下的農民，文化程度低、納稅意識差加之于農民數量眾多，商品化程度低，靠農村主動而真實的申報清繳，似乎不太可能。另一方面，由于農業是國民經濟的基礎，農業生產單位規模普遍偏小、分散，征稅機關沒有條件和手段建立健全的核算體系準確核定農民的收入，稅收征管困難，征收成本提高。以前征收的以銷售收入為計稅依據的農業稅在實際操作中演化為按田畝數或人頭數征收的定額稅就說明了這一事實。

（四）我國現行的工商稅制本身存在很多缺陷

1.我國稅收成本的管理過大。我國對于稅收成本長期未能引起足夠的重視，人員的辦公經費快速增長，機構嚴重膨脹，經常為小額稅款征收耗費大量人力成本，各級政府為刺激稅務部門增收的積極性，提退和財政安排的手續費增大以及給予各種不規范的獎勵等等。由于農村對稅費的抵觸情緒較城市更大，因此，加大這種稅收的成本。

2.現行的工商稅制政策穩定性差。除了稅收法律、條例、規章，還不斷出臺數不清的行政解釋、補充規定以及過多、過濫的臨時性稅收優惠政策，造成納稅人不斷的增加在應付各種稅收的時間精力和財力的投資。

三、對策及建議

（一）提高農民文化水平和思想素質

大力發展農村職業技術教育和成人教育，加速培養農村適用人才。同時也不斷提高征稅人的專業知識水平和職業道德。

（二）大力發展鄉鎮企業，降低農村地區企業所得稅稅率

由于農村地區的基礎設施落后、人力資源不足等缺陷，不僅農村外部資本少有投入，就連內部資金也通過金融體系大量外流，因此，需要降低農村企業的公共產品負擔成本，全面下調農村企業所得稅稅率，彌補資本投資于農村的不利條件，一方面吸引資金的回流和進入，使資本投入有利可圖；另一方面也為對農村非農勞動力開征社會保險稅創造條件。農村地區的企業不論資本來源、不分企業類型應全面低稅率企業所得稅，以刺激投資，擴大就業。

（三）中央應加大對農村的基礎設施建設投資

由國家提供農村所需要的公共基礎設施，變“抽血”為“輸血”。必將有效化解城鄉之間發展的嚴重不平衡，并從根本上改變農村的貧窮落后面貌。

（四）改革土地制度加快土地流轉機制，逐步將分散的低水平的小農經營轉變成為成片的土地，家庭農場式經營

（五）做好其它的配套改革

精簡財政供養人員，縮減財政支出，提高政府的行政效率，轉變政府人員的工作作風；要科學劃分財權、事權，完善分稅制財政體制，建立科學合理的地方稅稅制結構，做到財權和事權相統一；加速農村社保制度建設，切實提高農村的保障水平。

（六）不斷完善工商稅制，簡化稅制，便于征管，易于納稅人了解和遵從稅法，降低稅收成本

（作者單位：內蒙古農業大學經濟管理學院 內蒙古地方稅務局中部稅務稽查分局）