民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府 建構(gòu)規(guī)范的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策與建議

民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府的關(guān)系從靜態(tài)來(lái)講筆者曾概括為財(cái)政關(guān)系、法律關(guān)系、行政關(guān)系、政黨關(guān)系、民族關(guān)系和人際關(guān)系等六方面 。政府的管理過(guò)程實(shí)際上就是把上述的靜態(tài)關(guān)系轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制，政府管理的職能和目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。在民族自治地方政府構(gòu)建與中央政府、上級(jí)地方政府協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的過(guò)程中，三者之間存在著許多矛盾和障礙因素，在理論上弄清這些矛盾和分析清楚障礙因素對(duì)于民族自治地方政府建立與中央政府、上級(jí)地方政府有效的運(yùn)行機(jī)制具有重要的意義。

一、民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府建構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的障礙因素

（一）由于三者利益訴求的差異，導(dǎo)致《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予的民族自治地方自治權(quán)的落實(shí)受阻，這是民族自治地方政府建構(gòu)與中央政府、上級(jí)地方政府運(yùn)行機(jī)制的首要和關(guān)鍵的影響因素

民族自治地方的落后是一種結(jié)果，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。民族自治地方政府的任務(wù)之一就是逐步縮小并趕超先進(jìn)地區(qū)。作為中央政府和上級(jí)地方政府有義務(wù)和責(zé)任幫助民族自治地方實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。但是，作為具體實(shí)施這一任務(wù)的民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府對(duì)民族自治地方的發(fā)展，由于各自所處地位和利益的不同，在政策法規(guī)制定、具體行政行為，甚至情感上都是有差異的，這樣就導(dǎo)致三者對(duì)民族自治地方發(fā)展問(wèn)題認(rèn)識(shí)上的差異：民族自治地方政府在改變民族自治地方落后現(xiàn)狀方面相對(duì)于中央政府和上級(jí)地方政府而言，其改變本地區(qū)落后面貌的愿望更加迫切，因而在落實(shí)自治權(quán)方面希望中央政府、上級(jí)地方政府，給予更多的自主發(fā)展的權(quán)力和更多的優(yōu)惠，甚至更多地等待中央政府、上級(jí)地方政府主動(dòng)放權(quán)。中央政府、上級(jí)地方政府職能由于其相對(duì)的宏觀考慮，再加上放權(quán)必然影響到它自身的利益，尤其是放權(quán)到什么程度都會(huì)引起不同的理解和要求，更重要的是對(duì)民族地區(qū)放權(quán)的政治考慮，使得《憲法》《民族區(qū)域自治法》對(duì)民族自治地方自治權(quán)本來(lái)就顯粗疏的法律規(guī)定在執(zhí)行中大打折扣。

從中央政府、上級(jí)地方政府來(lái)講國(guó)家對(duì)待民族地區(qū)的政策要從民族自治地方為起點(diǎn)，即造成這種落后的起始原因有針對(duì)性地去制定特殊政策區(qū)別對(duì)待。為了事實(shí)上的平等，消除事實(shí)上的不平等，形式上的平等要打破，要對(duì)民族自治地方制定比較大的傾斜政策。但是由于認(rèn)識(shí)上存在的問(wèn)題，中央政府、上級(jí)地方政府對(duì)民族自治地方的政策傾斜往往顯得不夠，這方面可以與中央給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策相比較。甚至在一些領(lǐng)域，比如在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是加入世貿(mào)組織以后市場(chǎng)機(jī)制將在更廣泛、深入的領(lǐng)域發(fā)揮作用，導(dǎo)致中央政府對(duì)民族自治地方本來(lái)就小而少的優(yōu)惠政策被抵消。所以“要避免所有這些弊病，權(quán)利就不應(yīng)當(dāng)是平等的，而應(yīng)當(dāng)是不平等的”。即賦予民族自治地方或少數(shù)落后地區(qū)更大的自治權(quán)和獲得中央政府、上級(jí)地方政府補(bǔ)償?shù)母蟮臋?quán)利。

（二）民族自治權(quán)力法律規(guī)范不完善使民族自治地方政府自治權(quán)力行使缺乏制度保障，這是法制保障上的障礙因素，這也是一個(gè)相對(duì)重要的影響因素

到目前為止， 全國(guó)5個(gè)民族自治區(qū)的自治條例由于中央有關(guān)部委與民族自治區(qū)沒(méi)有達(dá)成一致，沒(méi)有一個(gè)獲得通過(guò)和實(shí)施；5個(gè)自治州的自治條例還沒(méi)有制定，23個(gè)自治縣的自治條例沒(méi)有出臺(tái)。同時(shí)有關(guān)民族自治地方政府的自主權(quán)利規(guī)定也很不一致，缺乏整體銜接和統(tǒng)一。因而在民族自治地方與中央政府、上級(jí)地方政府行政運(yùn)行過(guò)程中，造成民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府制度外的運(yùn)作和人為情感操作。

民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府的關(guān)系雖然有憲法和《民族區(qū)域自治法》的法律規(guī)定，但是這種規(guī)定是原則的規(guī)定，在執(zhí)行中仍顯粗疏，尤其是當(dāng)民族自治地方政府與中央政府、上級(jí)地方政府發(fā)生爭(zhēng)議和矛盾時(shí)，這種調(diào)整的法律規(guī)定更沒(méi)有，因而往往是以中央政府、上級(jí)地方政府的意志（領(lǐng)導(dǎo)人）為轉(zhuǎn)移或決定。特別是對(duì)于不落實(shí)有關(guān)民族自治權(quán)的法律責(zé)任及追究的法律規(guī)定更沒(méi)有明確。

（三）民族自治地方政府相對(duì)較弱的自治力制約了民族自治地方政府自治權(quán)力的充分有效的行使

《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律對(duì)民族自治地方政府權(quán)力的特殊規(guī)定，只表現(xiàn)為某些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能性，是一種法律上的主觀期待，只是一種權(quán)力能力，并不能自動(dòng)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)權(quán)力，更何況這些法律本身對(duì)民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定有許多不完善的地方，因此，這些權(quán)力能否在具體的行政運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)意義上講，又取決于民族自治地方政府的行為能力即自治力。這里“自治力”特指民族自治地方的行政能力，即民族自治地方政府在國(guó)家憲政體制內(nèi)，根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等有關(guān)法律規(guī)定，有效地處理與中央政府、上級(jí)地方政府關(guān)系的能力，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)所轄民族自治地方的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。并且，民族自治地方政府的自治力的核心是處理好與中央政府、上級(jí)地方政府的關(guān)系的能力。

（四）民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相對(duì)落后，導(dǎo)致現(xiàn)有人才流失，引進(jìn)人才乏力，培養(yǎng)后繼人才困難

所謂自治，涉及三個(gè)方面要素：一是有自治的權(quán)力；二是有實(shí)現(xiàn)自治權(quán)力所憑借的手段；三是有保障體系。具體又分為三個(gè)方面：一是人的自治，當(dāng)?shù)厝斯芾碜约?；二是?cái)?shù)淖灾?，有自己的?cái)源，并可以自主地支配它們;三是物的自治，對(duì)本地?fù)碛械馁Y源有自主開(kāi)發(fā)、使用的權(quán)力。上述三個(gè)因素那一個(gè)因素的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)人，離不開(kāi)高素質(zhì)的人才的創(chuàng)造性勞動(dòng)，民族自治地方在培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)的行政管理人才方面受制約的因素很多，尤其是社會(huì)發(fā)展水平低，自治地方民眾的文化素質(zhì)相對(duì)不高，為在全社會(huì)選拔優(yōu)秀干部和公務(wù)員造成困難。由于人才缺乏直接造成民族地區(qū)該立的法與行政不能有效實(shí)施。如“四川迄今為止制定了近200件地方性法規(guī)，而西藏卻不足50件”。這其中既有各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因，也有地方對(duì)制定地方性法規(guī)這一權(quán)力的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，還有地方的自我管理能力問(wèn)題，特別是立法的能力和水平的問(wèn)題。

（五）民族自治地方的歷史文化傳統(tǒng)和科學(xué)技術(shù)對(duì)民族自治地方行政的阻礙

中央高度集權(quán)的專制歷史傳統(tǒng)以及由此產(chǎn)生的專制政治文化對(duì)中央與地方關(guān)系的影響根深蒂固，形成了“善中央惡地方”的文化心理。這種專制型的政治文化和民族心理導(dǎo)致了中央權(quán)力的過(guò)分集中和個(gè)人的專斷，地方自主意識(shí)和自主能力相對(duì)較弱的現(xiàn)象，妨礙了有效的中央與地方協(xié)調(diào)機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展?！翱茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展，促使權(quán)力的集中與分散的高度統(tǒng)一，促使權(quán)力結(jié)構(gòu)更加合理，運(yùn)行更加有效”。民族地區(qū)由于自然、歷史的原因，社會(huì)發(fā)展緩慢，有的甚至還相當(dāng)落后。在這些地區(qū)科學(xué)技術(shù)落后，人民的文化知識(shí)水平低，現(xiàn)代政府管理的理念、技術(shù)和手段都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它地區(qū)，造成民族地區(qū)自治力水平的差距。

二、建立規(guī)范的民族自治地方政府與上級(jí)地方政府和中央政府協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

（一）提高認(rèn)識(shí)加強(qiáng)法制，用法律規(guī)范調(diào)整民族自治地方政府與中央政府和上級(jí)地方政府的關(guān)系

民族自治地方政府與上級(jí)地方政府和中央政府關(guān)系的調(diào)整，依賴于國(guó)家整體的中央與地方關(guān)系的調(diào)整。在當(dāng)前中央與地方關(guān)系的調(diào)整中，重要的是通過(guò)修改憲法的形式對(duì)中央與地方的事權(quán)關(guān)系做出明文規(guī)定。既要保證中央政府所代表的國(guó)家主權(quán)的完整統(tǒng)一性，又要保證地方政府所代表的地方利益的相對(duì)自主性。中央與地方關(guān)系應(yīng)該是基于制度化的權(quán)力分享，而不應(yīng)該是中央與地方在經(jīng)濟(jì)與政治利益上的討價(jià)還價(jià)。

在民族自治地方政府與上級(jí)地方政府和中央政府的關(guān)系問(wèn)題上，目前5個(gè)自治區(qū)的自治條例最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有批準(zhǔn)。在處理最高民族自治地方政府與中央政府的關(guān)系時(shí)，民族自治地方的自治條例的效力等級(jí)，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》沒(méi)有明確規(guī)定，《立法法》也沒(méi)有明確規(guī)定，是否能對(duì)其上級(jí)政府形成約束，還有待于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)從法律的地位給予確認(rèn)和明確，否則的話，就是自治條例制定出來(lái)，也形不成對(duì)上級(jí)政府的約束。這不僅僅在最高自治地方政府與中央政府關(guān)系中存在，在自治地方政府與上級(jí)地方政府也同樣存在。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立民族自治地方政府與中央政府和上級(jí)地方政府的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，最根本最重要的是，切實(shí)在法律上形成一套保障機(jī)制，使中央政府、上級(jí)地方政府和民族自治地方政府的權(quán)力都受到法律的約束，使各個(gè)行政主體都能在法律的框架內(nèi)主動(dòng)地維護(hù)民族自治權(quán)，并形成法定的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）以提高民族自治地方政府自治力為中心全面提高自治行政能力

提高民族自治地方政府的自治力，首先，是在思想認(rèn)識(shí)要有一個(gè)大提高，要從維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，促進(jìn)民族平等和團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)民族自治地方更快發(fā)展的高度來(lái)正確認(rèn)識(shí)和行使民族自治地方的自治權(quán)，自覺(jué)并且正確行使自治權(quán)。其次，是建立一整套能夠切實(shí)保障民族自治地方自治權(quán)的體制和機(jī)制，要進(jìn)一步理順關(guān)系，向有利于民族自治地方政府實(shí)施自治權(quán)的方向傾斜，而這一切都需要從法律上予以規(guī)范，包括立法、司法和執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合。第三是切實(shí)提高民族自治地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員的素質(zhì)，發(fā)揮他們?cè)趯?shí)施民族自治權(quán)中的主動(dòng)性和創(chuàng)造能力。最后，民族自治地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更要培養(yǎng)協(xié)調(diào)的意識(shí)和能力，從而卓有成效地提高民族自治地方的自治力。

（三）改革中央政府和上級(jí)地方政府無(wú)所不管狀況，推進(jìn)民族自治地方分權(quán)和基層自治

現(xiàn)代國(guó)家的地方自治，是指“國(guó)家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督之下，自組法人團(tuán)體，以地方之人及地方之財(cái)，自行處理該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度”。

我國(guó)的民族自治地方作為統(tǒng)一民族國(guó)家的特殊地域，已經(jīng)具有了實(shí)行民族區(qū)域自治制度的成功經(jīng)驗(yàn)，具有了實(shí)行這一制度的憲法和《民族區(qū)域自治法》的保障，這種具有制度創(chuàng)新的實(shí)踐也是順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展所導(dǎo)致的政府行政職能范圍的復(fù)雜化的需要。英國(guó)學(xué)者B·阿什利指出：“近代國(guó)家的職能由簡(jiǎn)單趨向復(fù)雜，由容易趨向困難，這已使中央專權(quán)的政治組織感到應(yīng)付艱難。因而，現(xiàn)在不實(shí)行地方自治就不足以處理這些艱難而復(fù)雜的公務(wù)。這是根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要所確立的堅(jiān)定不移的結(jié)論”。從我國(guó)的情況看，也大體上是如此。盡管在集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)，一直處于搖擺不定的狀態(tài)，表現(xiàn)為集權(quán)———分權(quán)———再集權(quán)———再分權(quán)這樣一個(gè)放放收收的過(guò)程，改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是在西部開(kāi)發(fā)這種特殊的背景下，分權(quán)和地方自治應(yīng)該成為政府改革，特別是民族自治地方政府與中央政府和上級(jí)地方政府發(fā)展的根本趨向。只不過(guò)在推進(jìn)這一進(jìn)程中，需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，采取比較謹(jǐn)慎的態(tài)度和循序漸進(jìn)的策略和步驟而已。

（四）健全和完善對(duì)民族自治地方權(quán)力的監(jiān)督和制約

在中央與地方分權(quán)合作體制下，如果對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督和制約不力，則存在著地方權(quán)力和基層權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)，這一點(diǎn)對(duì)民族自治地方也同樣存在。尤其是在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的體制正在被打破，新的體制尚未完全建立起來(lái)，制度上的漏洞和缺陷比較多，權(quán)力被濫用的可能性更大，因此，要加大對(duì)地方分權(quán)的監(jiān)督與管理。具體要做到以下幾點(diǎn)：

首先，基于《憲法》和《民族區(qū)域自治法》健全和完善中央政府自上而下的對(duì)民族自治地方政府的監(jiān)控體系。只不過(guò)在分權(quán)合作體制下，中央對(duì)民族自治地方政府的監(jiān)督主要的不再是通過(guò)行政手段和人事手段，而主要的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。

其次，要健全和完善地方選民自下而上對(duì)民族自治地方權(quán)力的監(jiān)控體系，并且把培養(yǎng)社會(huì)資本，增強(qiáng)公民管理社會(huì)的機(jī)制與之結(jié)合起來(lái)。“所謂社會(huì)資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范”在我國(guó)公民參與地方自治的社會(huì)資本是非常缺乏的，在建立新型的民族自治地方政府與上級(jí)地方政府和中央政府的關(guān)系中應(yīng)該成為著力解決的問(wèn)題。

第三，健全和完善民族自治地方權(quán)力的監(jiān)控體系還應(yīng)該包括完善民族自治地方政府內(nèi)部各個(gè)權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，完善社會(huì)輿論對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。一方面，民族自治地方政府同全國(guó)一般地方政府一樣，也要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制；另一方面民族自治地方政府尤其要注意協(xié)調(diào)好地方各個(gè)權(quán)力主體之間的關(guān)系，特別是處理好與黨委、人大之間的關(guān)系。

第四，完善社會(huì)輿論對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。社會(huì)輿論將成為對(duì)公共權(quán)力最有力的監(jiān)督者，完善社會(huì)輿論對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，在民族自治地方同樣有著十分重要的意義。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）