河南“信訪新政”的制度分析

[案例]

河南“信訪新政”：4萬名官員集體“下訪”

2004年9月15日，河南省、市、縣3級干部共42664人走出政府機關，主動深入到鄉村、工廠、社區進行下訪，逐門逐戶排查矛盾和問題。時任省委書記李克強對此次河南“信訪新政”行動做出重要批示，要求切實解決事關群眾利益、反映突出的問題。2004年9月3日，河南省委召開常委會研究討論行動計劃，9月5日通過了具體的行動實施方案，9月10日省委進行動員，9月15日4萬多名官員全部配備到位，奔赴既定的下訪目的地。從決策到官員下訪僅用12天時間。從實際效果來看，通過“信訪新政”，部分多年信訪積案和疑難問題得到了處理，大量的社會矛盾得到化解。截至2004年12月底，中央交辦和省里排查出的16148起信訪案件，已結案12783起，結案率為79.2%。其中，中央聯席辦向省交辦的1143(扣除重復交辦)起，目前已經審定結案1048起，結案率為91.7%；省向各省轄市交辦案件1664起，已結案1514起，結案率為91%；各省轄市排查出的4146起案件中，已結案2840起，結案率為68.5%，縣(市、區)排查出的9195起案件，已結案7381起，結案率為80.3%。

顯然，河南省這次4萬名官員的“信訪新政”并不是一種制度化的常態治理行動。事實上，以干部大規模“下訪”、“駐村”等方式開展的“非常態”治理行動，在河南已經不是第一次。2001年以來，河南省就曾連續3年抽調廳級干部385人，處級干部7168人，科級以下干部13.95萬人，共近14萬多名機關干部入駐3萬多個行政村幫助工作，其中包括進駐艾滋病高發鄉村開展工作。

[點題]

解讀河南“信訪新政”

河南“信訪新政”試圖通過大規模的官員集體“下訪”，深入基層主動調查、處理尚未解決的信訪案件，排查可能引起上訪的各種社會矛盾和問題，督促健全完善信訪工作長效機制。但由于我國現行的信訪制度設計不合理，難以滿足反映民意、解決問題的預設職能目標，大規模、長時間群體信訪和矛盾激烈的個體信訪不斷增多，甚至出現了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為。2004年7月以來，河南省信訪量持續攀升，縣級以上黨政信訪部門共受理群眾來信來訪40.8萬件(人)次，上升25.9%。河南的信訪狀況在全國范圍內具有相當大的普遍性，自1990年以來，中國社會出現了新中國成立以來的第三次“信訪洪峰”，信訪總量連續11年呈持續上升趨勢。信訪工作和信訪制度成各方關注的焦點。因此，河南省這次不惜投入大量的人力、物力、財力成本，推出以“官員下訪”為治理形式的“信訪新政”，既是對信訪制度改革的大膽嘗試，又是對社會矛盾激化現實的回應。

另一方面，我們應該看到“信訪新政”乃是我國當前特定歷史階段的應急之舉，是迅速回應公眾的迫切公共服務需求的權宜之計。這次“信訪新政”之所以能夠在短時間內完成決策，迅速進行政治動員與貫徹執行，并取得了一定的效果，得益于領導的權威和傳統計劃體制的優勢，而非來自于公正而有效率的信訪制度。更應該看到，河南“信訪新政”具有鮮明的人治色彩和運動化、戰役化特征，有悖于“依法行政”的治理理念。從本質上來講，這次行動的偶然性比較突出，與常態的信訪制度運行不符，依然采取的是計劃經濟時代慣用的“運動式”社會治理方式。

因此，河南“信訪新政”這種運動式、戰役式的社會治理手段，雖然可能在短期內取得較大的進展和不錯的效果，但缺乏確定性、可控性，成本效益難以精確測量和無法保證長效是其難以克服的弱點，不具備社會治理的普遍意義，更不應大力提倡和推廣。

[癥結]

現行信訪制度的困境分析

由于作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度的自身缺陷，信訪制度已不適應目前的市場經濟環境，信訪制度的邊際收益開始逐漸遞減，甚至于出現了“負收益”，在客觀上成為了國家政治認同性流失的重要渠道。信訪制度的困境主要表現為以下幾個方面：

理念偏差：人治與社會不公

現行信訪制度的理念基礎是人治而非法治。實踐中信訪制度的主旨是民意的“上達”，而非民意的“表達”。而長期的社會心理積淀，公眾有著強烈的官本位意識、青天意識，對政府和行政權力過分依賴。

同時，由于媒體對因得到領導人的關注而使個案通過“特事特辦”渠道得到迅速解決的渲染，進一步加劇了公眾對信訪的期望。由此，信訪制度在傳統社會“人治”思想基礎上成為民情上達、申冤維權的特殊渠道。加上許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，缺乏專業知識和職業訓練的信訪接待者在不熟知相關國家機關運作規則的情況下，信訪機關對信訪事件所做出的處理和答復往往會產生實體不公正的偏頗現象，在客觀上對社會公平產生了實體上的侵害。

功能錯位：損害司法權威

現行信訪制度在設計之初就處于法律體系之外，實質上是一種反映民情和解決民眾要求和問題的“制度外的正式制度”。在實踐中，民眾更多地相信信訪這一行政救濟手段并把其作為解決問題的最后希望所在，使信訪主體在很大程度上把信訪部門誤認為是解決問題的責任主體。

這種本為解決政治問題而設立的制度，已經逐漸演變成了一種代替司法的救濟手段，嚴重削弱了國家司法機關的權威，搶占了司法機關的政治資源，動搖了現代社會治理的基礎。

流程瑕疵：實體和程序設計不科學

現行信訪制度在實體和程序上都存在重大缺陷：立案和答復不規范，隨意性較大。部門職責沒有嚴格標準，容易導致各部門以各種理由相互推諉。信訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題(甚至某些程序問題)的解決均需請示行政首長，過于依靠領導權威。

各地還建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”以強化領導責任，要求各級黨委、政府“一把手”負總責，分管領導負主要責任，直管領導負直接責任。領導負責制雖有一定嚴格督促作用，但也導致政府采取某些非正當方式抑制上訪，少數地方甚至對信訪者進行打擊和政治迫害。由于對待上訪的方式不正確，進而使信訪成為有效的社會動員方式和維權抗爭的手段，導致公眾集體行動增加。政治激進主義在信訪者中產生并迅速繁殖，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經對社會和政府構成極大的威脅。

機構紛亂：缺乏系統整合

信訪機構龐大而分散，中央和地方的各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構，但彼此之間沒有嚴格隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間缺乏協調能力，各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有較大的差異，甚至缺乏統一的計算機聯網，由此導致信息資源不能共享，缺乏強力制約。

各級信訪機構在沒有任何監督下對信訪案件層層轉辦，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。同時由于信訪機構林立，又缺少統領機關，信訪人投訴無門。

渠道不暢：制度成本過高，效能太低

在信訪工作實踐中，信訪部門置換了本應該屬于行政和司法部門的部分救濟職能，破壞了公民反映問題和訴求利益的法制渠道，嚴重削弱了地方各級司法部門的合法性和權威性。地方政府對上訪群眾以各種理由進行壓制、打擊、報復，甚至刑事制裁問題，大大增加了信訪制度的救濟成本，信訪人和信訪機關，甚至相關各地各級政府機關均投入大量有形無形的現實成本和機會成本。

以河南汝州為例，從汝州到北京接回一個上訪者，平均要花費1000元人民幣，每年汝州用于接訪的費用支出就達十幾萬人民幣。而中國社科院于建嶸研究員通過調查得出結論：通過上訪實際解決的問題只有2‰。

[求解]

現行信訪制度的變革與創新

現行信訪制度存在著重大的制度性缺陷，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境，并產生了十分嚴重的政治后果。而把信訪制度的改革與整個社會體制改革聯系起來，采取漸進制度變遷方式，實現以法治為內容的信訪制度變革與創新才是走出信訪制度困境的根本出路。

新《信訪條例》啟動了信訪制度的新變革

國務院頒布的新《信訪條例》是2005年新年伊始中國出臺的第一部重大法規，由此暫時平息了如何進行信訪改革的討論，是信訪制度變革的新起點。

新《信訪條例》以對信訪進行規范為主，將保護信訪人的權利確定為信訪工作的重要原則，將“不得壓制、打擊報復、迫害信訪人”從現行的普通條款提升至總則位置。新條例的另外一個重要信號是強調“政府責任”，要求各級人民政府建立健全信訪工作責任制，將信訪工作績效納入公務員考核體系。

此次條例還賦予信訪部門交辦權、督辦權，便于信訪案件的監督和相關部門的及時辦理；由過去的兩級信訪變為三級信訪，加大了對相關部門的督辦力度；建立全國信訪信息系統，縣級以上地方人民政府建立或確定本地區的信訪信息系統，并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統實現互聯互通；對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任；信訪事項應當自受理之日起60日內辦結。

重新界定信訪制度的職能

處于社會轉型期的中國，社會利益呈現出多元化和碎片化的趨勢，而公眾正常的權利救濟途徑不暢且低效，因此，作為一種過渡性制度，信訪制度需要重新進行功能定位：一要進一步明確信訪制度作為公民政治參與渠道的職能，還原信訪制度本身民情反映的功能，實現公民的政治參與的制度化和有序化；二要強化信訪制度的溝通職能，重新整合信息表達制度，拓展公民社會與政府兩大領域之間信息溝通和反饋的職能空間，拓寬社會利益表達渠道，增強社會自治力，提高政府的回應性和責任意識；三要剝離公民權利救濟功能，將屬于司法管轄范圍內的信訪事項轉入司法領域，形成信訪呈情與行政和司法救濟有機對接，使其逐步納入到國家法治體系中，確定司法救濟的權威性，使老百姓信“訪”，也要信“法”。

可見，信訪部門應該“有所為”而又“有所不為”。

降低信訪制度成本與提高信訪效能

信訪這種體制外的行政救濟制度對行政裁量和訴訟等體制內的爭端解決機制具有一定的補救效應和均衡效應，可以在一定程度上消減和矯正體制內單向解決糾紛潛在的社會不公。因此要從國家政治制度建設和維護社會穩定的高度來對待信訪制度改革。

一是調整信訪機構設置，重新構建信訪體系框架，廢除信訪領導責任制度，建立全國信訪信息系統，整合信訪信息資源，突破“劫訪”制度瓶頸，逐步形成一種“統籌兼顧、標本兼治”的大信訪格局。二是明確信訪機構和工作人員的權力與責任，推行行政問責制，對于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設立追究其責任的相應司法程序，并將回避制度、評議制度和聽證制度引入信訪。三是建立健全信訪人（證人）的保護制度，以保障信訪人的合法權利為核心價值取向，建立健全信訪的登記、答復制度、限期處理制度、越級上訪制度、行政求償制度等，堅決查處打擊迫害上訪者現象，以制度化方式保護人民群眾的上訪權利。四是適時啟動信訪預警機制，實行“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”，針對跨部門、跨行業、跨地區的突出問題及群體性事件，信訪工作部門要組織協調有關方面集中處理，有效化解社會矛盾，確保社會和諧發展。

總之，河南“信訪新政”表明，我國的信訪制度不僅陷入了“信訪洪峰”的困境，而且正在經受法治化的挑戰，因此必須進行徹底而系統的改革。我們不可忘記德國奧登堡行政法院院長韓內特的名言：“法院的法律保護可以避免公民因受到國家不利行政行為的傷害而不再奉公守法和服從國家整體利益”。