城市化與貧民窟問題

[摘要]中國目前正面臨人類歷史上前所未有的一次大規模城市化的挑戰。在未來的15年間將有超過2億人口成為城市新居民，這將意味著中國今后幾十年要新增巨額基礎設施投入。城市化帶來首當其沖的問題就是住房問題。其他國家的經驗表明，一旦忽視這個問題就很可能陷入積重難返的貧民窟泥潭。本文闡述了城市化和貧民窟的關系，介紹了國際上關于貧民和貧民窟的理論，探討了減緩貧民窟發展的一系列思路。

[關鍵詞]城市化 貧民窟 原因 對策

[中圖分類號]P291；F124．7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0024-04

[作者簡介]漆暢青(1970一)，女，江西臨川人，浙江大學寧波理工學院講師，德國多特蒙德大學空間規劃系博士研究生，主要研究區域規劃與人居問題；何帆(1971一)，河南滎陽人，中國社會科學院世界政治與經濟研究所所長助理，國際金融研究中心副主任，副研究員，博士。主要研究方向：貨幣與財政政策、公共政策。貧民窟是一個由來以久的社會問題，它似乎伴隨著城市而生，伴隨著城市而長。這些在城市外圍臟亂的場地上的違法居所一向被認為是城市災難的根源，居住者通常被視為“違法者”，那些日益膨脹的簡陋居所被稱之為“城市的毒瘤”。不管城市的管理者是如何看待貧民窟，如何試圖改造或清除貧民窟，令人吃驚的是，貧民窟似乎天生具有驚人的生命力，這種“違法”建筑在傳統的社會等級制度和社區結構下一直有效地運轉著。

進入21世紀，快速城市化帶來的一系列問題成為國際社會面臨的最為緊迫的挑戰。而如何在城市化進程中控制貧民窟的發展成為關鍵中的關鍵。聯合國的統計數據表明，截至2001年，地球上47．7％的人口生活在城市中，其中31．6％的城市人口居住在貧民窟里。貧民窟最集中的地方是最不發達國家，而亞洲(不包括中國)城市貧民窟人口累計數居全球之首。

貧民窟不僅僅是發展中國家頭上的緊箍咒，在一個高度關聯的世界中，發達國家也不能獨善其身。據最新統計數字顯示，在相對比較富裕的國家中也有5400萬人口居住在類似貧民窟條件的地方。如果各國對此沒有給予足夠的重視，貧民窟今后將以驚人的速度擴張。聯合國在《千年宣言》中捉出了改進貧民窟，力求在2020年以前改善至少1億貧民窟居住者生活的目標，可是與此同時，全球的城市貧民窟正以5到10倍于這一改造速度的速度增長，快速城市化面臨著快速貧民窟化的挑戰。如何看待和處理貧民窟問題，為城市居民提供一個和諧平等的生存空間是當今世界各國共同面臨的項重大課題。

城市化、發展和貧民窟的辨證關系

從發達國家的經驗來看，一個國家的良性城市化進程應該與其工業化的進程基本同步。在這里，“工業化”是指工業占國內生產總值的比重，而“城市化”是指以下相互依存的過程：1．在被定義為相互依賴的指定區域內，城市人口在總人口中的比例不斷增加。而且造成城市人口增加的主要因素是農村向城市的人口遷移。2。由于人口遷移的影響，城市網絡的密度增加。3．城市居民采用一種特殊的社會、經濟模式和生活方式，這種生活方式將進一步向農村地區擴展。

從城市化的定義我們可以看出，城市化不僅僅是城市人口在總人口中的比重增加，城市化還意味著一種特定生活方式、生產方式和消費方式的普及。而貧民窟的存在則可以被理解為：一些希望被溶入城市化進程，但又缺乏相應資源以適應特定的生活、生產和消費方式的人口在有限條件下采取的經濟化的選擇。

在新聞中我們常常可以聽到諸如“加快城市化進程，有助于促進經濟快速發展”，“加快城市化進程是求發展的必由之路”之類的話題，但是快速城市化是不是一定會促進發展呢?要理清城市化和發展的相關關系，我們首先必須明確什么是發展，以及用什么標準去衡量發展。和發展相關的指標很多，例如就業率、收入水平、GDP等，還有一些非經濟性的指標如：健康、相對公平的收入分配制度、更好的環境、生活水平提高等。所有這些都是我們廣義上所說的“發展”，僅僅選擇收入或GDP作為發展的衡量標準是不夠的。從城市可持續發展的角度來看，我們看到城市化帶來的積極因素的同時，也應該考慮城市化的經濟和社會成本。雖然經濟發展會加快城市化進程，但是沒有證據顯示快速城市化的發展必然會推動經濟的發展，相反，人口過度集中在城市中有可能造成很高的經濟和社會成本。如果我們以快速城市化作為促進經濟發展的方法，我們得到的也許不是經濟上的豐碩成果，而是人口過度涌入城市后到來的一系列負面效應，如高失業率和貧民窟問題。

貧民窟產生的背景

一本美國上世紀30年代的高中課本里有這樣的一段話，“移民的社會責任之一是不應該將自己擠在難看的貧民窟里”，這句話代表了當時主流社會的觀點。然而對于那些生活在貧民窟里的人來說，這句話和晉惠帝的“何不食肉糜”有異曲同工之妙。雖然人們容易把貧民窟和高犯罪率、破碎的家庭、環境惡劣、貧困等詞匯聯系在一起，但我們必須承認人是經濟的動物，人們選擇住在貧民窟里并不是因為他們對貧民窟惡劣的居住條件或高犯罪率有天生的偏好，而是因為在他們可以掌控的有限資源條件下，貧民窟相對較好地滿足了貧民的需求。

1．從主觀條件來說，貧民窟是應城市貧民的需求而生的一種現象。住房是居住的工具，可以滿足人們生存和社交的需要；同時住房也是資源的聚集體，包括時間、金錢、體力和其他資源。當人們擁有的資源有限時，他們必須在有限的時間里將有限的資源用于解決最緊迫的問題。從農村流入城市的移民的角度來看，他們缺乏資金，沒有資產，工資收入極低，而貧民窟給他們提供了一個低成本進入城市的切入點。因此，貧民窟是部分資源缺乏型移民選擇的“生存戰略”，城市貧民群體的存在和增長決定了他們對貧民窟的需求的存在和增長。

2．從客觀條件來說，城市貧民窟的發展是城市貧困化和收入分配不平等的產物。首先，城市貧困是一種積累的勢能，表現為城市貧民缺乏謀生機會，缺乏受教育機會，缺乏社會保障，不得不住在貧民窟里。城市貧困化的原因很多，如人口的自身素質、城市化效率、經濟發展水平、經濟規模、收入分配和再分配制度、社會權利等。以城市化的效率為例，一個國家的城市化是不是有效率，是不是創造出了更多的就業機會對城市貧困有重要的影響。收入分配和再分配制度也是導致貧困化的一個重要的原因。貧民窟產生的另一個原因是管理體制的問題，即所謂的“強勢國家(Strong State)”和“弱勢國家(soft State)”的問題。盡管國際上對于應該采取哪種體制來管理國家有不同的看法，但是對于貧民窟問題，毫無疑問，一個可以集中大部分資源并致力于改善貧民生活水平的政體，比借于公眾參與之名而行富人操控之實的政體更能解決問題。同時，貧民窟問題是“市場失靈”的表現，如果僅靠市場機制的調控，土地的使用和房地產事業在發展的過程中將越來越傾向于中高收入階層，房產的價格將形成人為的屏障，將低收入人口排除在正常的市場之外，窮人不得不高度集中在城市邊緣地區，加劇貧民窟的發展。

中國的城市化和潛在的貧民窟問題

在社會主義中國，城市貧民窟是一個久違了的話題。在過去幾十年的社會主義實踐中，城市的管理者運用國家力量有效地控制了城市貧民窟的出現和蔓延。政府管制對貧民窟的影響主要表現在以下幾個方面：

1．根據憲法和土地管理法的規定，我國現行土地所有制為社會主義土地公有制，分為社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制兩種形式。《憲法》第十條規定，城市的土地屬國家所有，城市土地所有權只能由國家統一行使。和其他國家相比，我國城市土地不存在無主地或所有權有爭議的土地，未經許可的建筑行為是違法違規的，城市的管理者有權予以制止。而在其他國家，許多貧民窟就是建立在有產權爭議的土地或是無主地上，執法部門有管理的難度。

2．改革前城市被作為政治中心和工業基地來發展，加之戶籍制度的存在，農村人口向城市的遷移受到嚴格的限制。有限的城市新移民都被納入城市服務的范圍，和城市居民一起享受國家福利政策下提供的合適的、可長久使用的住房和社會服務(如供電、供水、衛生設施)等，城市成為圍墻內安逸的孤島。中國運用國家資源保證城市居民的生活，遠離了貧民窟的困擾。由于當時特殊的政治體制和經濟體制，中國反城市貧困化和貧民窟改造的經驗在世界范圍內來說都是獨特的和不可復制的。

隨著中國城市化的飛速發展，人們漸漸認識到原有的戶籍政策限制了勞動力資源的合理配置，既不經濟又不符合建立和諧社會的原則，已經不適用于市場經濟時代的要求。但是鑒于中國農村沉積已久的巨大勢能，一旦打開城市的大門，無序的流動人口洪流很有可能在城市為他們準備好足夠的資源之前就已經在城市的邊緣安營扎寨，加劇城市貧民窟的發展。根據國家的總體發展規劃，到2020年我國城市化率將達到55％～60％，屆時城市人口將從目前的5．2億增長到7．8億～8．5億，凈增加2．6億～3．3億，每年平均增加1700萬～2200萬人。這些新增人口的住房在哪里?如何把他們平穩地納入城市生活的軌道是中國未來幾十年需要面臨的挑戰。

應對中國城市化進程中可能出現的貧民窟問題的思考

世界各國的城市發展歷程表明，貧民窟是城市化進程中很難回避的問題，只要具備一定的經濟規模和聚集效應，大城市總是會吸引越來越多的農村和周邊中小城市的移民，從而引發并加深貧民窟問題。即便是已經走過了300年城市化歷程的西方發達國家，在高福利高稅收的制度下他們還是面臨貧民窟的壓力，中國作為一個發展中的人口大國，城市化將面臨更大的壓力。

城市化不是簡單的全民戶口農轉非過程，或者僅僅允許農民搬進城那么簡單：作為一個人口大國，城市化對中國意味著今后連續幾十年要新增巨額基礎設施投入，意味著每年要創造數以百萬計的工作機會，意味著要為城市的新居民提供耗資龐大的教育、醫療和衛生服務。對于不同國家和地區的貧民窟問題，世界上并沒有一個放之四海而皆準的解決方案。但是我們可以從正確認識貧民和貧民窟，減緩貧民窟的發展速度，保障貧民的社會權利，制定相對公平的社會資源的分配和再分配制度來應對可能出現的貧民窟問題。

1．正確認識貧民和貧民窟。貧民窟是城市貧民和移民的一種理智的經濟選擇。國外的一些研究表明居住在貧民窟的居民大部分是勤勞守法的移民，他們有好手藝，受過不錯的教育，是農村人口中很有闖勁的開拓型人物；盡管他們來到人生地不熟的城市，但是他們總能很快找到工作，并更熱心于一切提升自身技能的教育機會。不管城市給他們提供了什么樣的條件，他們努力適應新的環境，不將自己隔絕于城市生活之外。他們不是城市中的失敗者，相比于生活在主流社會的城市人口，惟一的不同之處在于他們不能得到足夠的機會。隨著對貧民和貧民窟的深入了解，國際上的許多研究發現，扶持比對抗更有利于減少負面影響，解決貧民窟問題。例如目前國際上通行的“自助式原住區提升改造(Self-help and in-siteupgrading)”，是當土地所有者與居民對土地所有權分配達成協議后采用的一種改造方式。貧民窟的居民被允許擁有或正式租賃他們目前居住的小塊土地，政府幫助他們取得貸款并提供一定的基礎設施，社區內的居民必須負責顯著提升住區的環境和狀況，這是一種鼓勵居民用自己的能力和資源來改善住房條件的方式。“發揮能動性(Enabling Policies)”是其他一些國家在上世紀80年代到90年代采用的政策。人們開始認識到住區的貧民窟化是居民貧困化的結果，光著眼于物質環境的改善是不夠的，決策者應該通過民主決策的方式，自下而上地讓居民參與到社區更新的規劃過程中來，傾聽他們的意見，發揮他們的能動性，培養他們的能力，幫助貧民改善經濟狀況，使得城市的更新和發展順應人民的需要，反映他們的意愿，取得他們的支持，最終造福于他們。

2.城市化不能超前于工業化。城市化應該是與人均收入的增加緊密相連的，這個模式在歐洲、拉丁美洲、亞洲都得到了驗證。但是非洲卻是個例外。城市化超前于工業化給非洲大陸帶來了大量的城市貧民和城市貧民窟。非洲城市化的經驗告訴我們，不以經濟增長為前提的盲目城市化會造成城市的災難。為此，我們應該努力縮小收入差距，減緩人口遷移速度。蔡肪和都陽(蔡肪等，2000)利用在西北4個貧困縣的農戶調查數據對經濟地位變化對農戶遷移決策的影響做了檢驗。研究的結果表明，當某人在居住地感受到的相對經濟地位下降程度越強，他遷移到外地就業的動機就越強，同時絕對收入對遷移也是必要條件。因此，蔡日方和都陽提出，縮小城鄉收入差距是減緩遷移速度的根本所在，當這一目標難以在短期內實現，應該發展農村經濟，縮小農村內部的收入差距，這將減少選擇向城市遷移的人口，一定程度上緩和城市面臨的人口壓力。

3．城市貧民窟的產生歸根結底是城市貧困化的產物，因此解決貧民窟問題就必須致力于減少城市貧困現象。洪朝暉(2002)將城市貧困的原因歸納為貧民的物資條件不足、社會權利不足、自身能力不足和脫貧動力不足幾種，其中最根本的是權利不足。他認為經濟貧困的深層原因不僅僅是各種經濟要素不足，更是社會權利貧困的表現，社會權利包括適當的資源分配權、工作權、財產權、住房權、遷徙權等，許多城市貧民并不缺乏必要的能力，只是社會沒有賦予他們發揮這些能力的公平機會和公正權利。權利的不足造成了機會的有限，而有限的機會則影響了經濟收入最終導致了貧困。所以治理與消除經濟貧困應該強化社會權利的平等，保障社會權利的公正。在中國的城市化進程中，我們應該致力于創造一個公平、公正、沒有歧視的社會環境，保障移民的權利，同時給予弱勢群體參與制定與他們利益息息相關的政策的空間；對于物質條件不足造成的貧困，我們應該給予適當的扶持和關注，提供有利的條件幫助他們脫貧：對于自身能力不足造成的貧困，我們應該提供適宜的技術培訓和再教育機會，提高貧民適應社會的能力。

4．制定相對公平的社會資源的分配和再分配制度，使公民較平等地享受經濟發展的成果。政府可以通過制定相應的公共政策直接或間接地達到這一目標。以世界上人口高度密集的國家新加坡為例，上世紀50年代末新加坡還是英聯邦內的自治邦，經濟發展面臨重重困難，人民生活水平很低，住房奇缺，平均每戶還不到一間住宅，200萬人口有40％居住在貧民窟和窩棚內，能夠住上像樣的住宅的人只占居民總數的9％，住宅問題成為當時新加坡面臨的嚴峻挑戰。新加坡獨立后，政府決定把住房建設視為城市發展和振興的戰略性問題，放在最優先的位置上來考慮。通過“五年(1961～1965)建屋計劃”和“居者有其屋”計劃等解決了房荒，消除了貧民窟，達到了更新市區的目標。到1984年，新加坡新建公共組屋50萬套，80％的居民搬進了新居，人均居住面積15平方米，居亞洲首位。

5．樹立科學的發展觀，將城市可持續發展作為長遠的發展目標，以居民整體福利的提高為發展的目的。為了更好地解決城市貧民窟問題，我們應該注意平衡經濟發展和消除貧困之間的關系，作出科學的預測，制定前瞻性的規劃，合理預期將來發展的需要并預留未來發展的空間。只有為所有的城市居民提供和諧共存的居住和生存環境，才有可能實現城市的可持續發展。

對于中國的城市而言，由于社會主義國家獨特的社會和經濟結構，我國現階段的城市化發展并沒有出現貧民窟包圍城市的窘況，近些年人們常提到的“城中村”也不同于“貧民窟”。和某些拉美國家相比，也許我們可以竊喜一番。但是我們也應該看到，其他國家的城市化已經相當成熟，他們的貧民窟逐漸進入了靜態發展的階段；而我們國家的城市化才剛剛開始，未來的15年間將有兩億人加入到城市里來生活，城市將不再是圍墻內溫暖的孤島。有人預言，中國的未來發展的關鍵不在于現有城市的變化，而在于大量農村人口進入城市后給城市帶來的變化。中國的城市，你準備好了嗎?