東北地區(qū)資源型城市貧困問題的調(diào)查與分析

[摘要]作為國家老工業(yè)基地的東北地區(qū)的許多城市形成了比較特殊的城市貧困問題，在資源型和資源枯竭型城市里，問題尤為突出。主要集中在沉陷區(qū)居民住宅、失業(yè)與低收入、再就業(yè)、社會保障等方面。筆者在經(jīng)過實(shí)地考察、訪談和分析研究后，根據(jù)國家一系列加強(qiáng)社會保障、促進(jìn)再就業(yè)和治理沉陷區(qū)的政策和實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目情況，就幾個主要問題作出了評論，提出了相應(yīng)的對策建議。文章認(rèn)為，東北地區(qū)這些城市的貧困問題積淀已久，而且數(shù)量大面積廣，在解決過程中遇到各種問題是自然的，但是中央和地方城市政府必須及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，任何盲目樂觀都是有害的。

[關(guān)鍵詞]資源型城市 貧困問題 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與治理

[中圖分類號)F299．2；F124．7

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-6623(2005)06-0028-05

[作者簡介]丁四保(1952一)，博士，教授，博士生導(dǎo)師，綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)公共政策研究部部長，主要從事人文地理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

改革開放以來，我國的城市貧困問題逐漸凸顯，與農(nóng)村情況不同的是，農(nóng)村貧困人口在不斷減少，而城市貧困的形勢卻在發(fā)展。尤其值得注意的是農(nóng)村貧困基本上屬于“發(fā)展”問題，而我國城市貧困的成因有許多要?dú)w于“改革”，特別是在老工業(yè)基地的東北地區(qū)，國有企業(yè)在體制改革中形成的大量下崗、失業(yè)人員(包括規(guī)模龐大的各種大集體人員)，使再就業(yè)面臨眾多困難，貧困大面積發(fā)生和不斷發(fā)展，其中，資源(枯竭)型城市的問題又特別突出。

雖然東北老工業(yè)基地和資源型城市的問題已經(jīng)受到國家的高度重視，相關(guān)各個城市的政府正在做著極大的努力，但是多年來積累的矛盾相當(dāng)深刻，問題的解決絕不可能是朝夕之間的事情。

為此，我們在東北地區(qū)選擇了五個資源(枯竭)型城市做了調(diào)查研究，在基層政府和群眾那里進(jìn)一步加深了我們對問題復(fù)雜性的認(rèn)識。

一、煤炭城市的沉陷區(qū)治理問題

采煤沉陷區(qū)的治理是世界性的問題。在我國，由于工業(yè)化進(jìn)程中采用的是“先生產(chǎn)后生活”的方式，職工居住區(qū)的相當(dāng)一部分與采掘區(qū)在同一個區(qū)域，采掘區(qū)的地面沉陷使職工居住區(qū)出現(xiàn)大面積塌陷，威脅到職工家庭的基本生存條件，并與大量職工下崗失業(yè)結(jié)合在一起，加劇了城市貧困狀況。

因此，國家在遼寧阜新、黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河和吉林省的遼源等城市，實(shí)施了采煤沉陷區(qū)居民住宅的搬遷、維修工程。遼寧阜新開始于2002年，其他城市開始于2003年，整個工程將于2006年全部結(jié)束。工程資金由國家、省和城市共同分?jǐn)偅诟沸拢瑖屹Y金占70％，其他城市國家占50％，省占30％，其余20％由城市政府自籌。

由于涉及眾多低收入居民的搬遷，這項(xiàng)工程政策性很強(qiáng)，需要進(jìn)一步考慮的問題也很多。

1．搬遷方式：按片而不是按戶確定搬遷區(qū)域，實(shí)施“整體搬遷”。目前的做法是通過各種調(diào)查確定每一戶的受損等級，屬于C、D級的搬遷，并通過建設(shè)“安置小區(qū)”實(shí)現(xiàn)整體安置；屬于A、B級的原地“簡單維修”。出現(xiàn)的問題包括：(1)存在“活化升級”問題，即地面塌陷是不斷發(fā)生的過程，目前以某一調(diào)查期限為截止時間的做法顯然忽略了塌陷勢必有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢；(2)在“連戶住宅”中實(shí)行“間苗式”搬遷，在群眾中引起了不必要的矛盾；(3)“間苗式”搬遷不僅要求繼續(xù)維護(hù)剩余住戶的水電供應(yīng)設(shè)施，增加了成本，而且對日后的復(fù)墾造成明顯困難；(4)對留下的住戶實(shí)施“簡單維修”的操作難度很大，把資金(120元／平方米)發(fā)放到住戶手里則難以保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而由政府統(tǒng)一維修又會遇到各戶維修標(biāo)準(zhǔn)難以把握的情況。

2.面對部分搬遷群眾“住不起”新房的現(xiàn)實(shí)，政府一方面應(yīng)該允許搬遷戶轉(zhuǎn)賣新房，一方面要有給予長期扶助的準(zhǔn)備。從平房到樓房會在燃料、冬季采暖、自來水、物業(yè)以及蔬菜等日常消費(fèi)領(lǐng)域增加成本。從“揀煤”取暖到繳納采暖費(fèi)(23～35元／平方米·年)一項(xiàng)所增加的支出，就使部分搬遷戶認(rèn)為難以承受。遼源市政府因此放棄了對搬遷戶轉(zhuǎn)讓居住權(quán)的限制(5年內(nèi)不允許轉(zhuǎn)讓)，使這部分群眾可以通過轉(zhuǎn)賣樓房獲得收入，在其他地方購置平房，最終實(shí)現(xiàn)搬遷。安置小區(qū)的位置是形成轉(zhuǎn)讓居住權(quán)市場的關(guān)鍵條件，如果位置偏遠(yuǎn)，即使安置房價(jià)格低廉，也不會有人愿意購買。從總體上看，由于實(shí)現(xiàn)再就業(yè)很困難，搬遷戶入住樓房之后居住成本相對增加，政府給予費(fèi)用減免或住房補(bǔ)貼是必要的。否則，大量搬遷戶可能出賣樓房，安置小區(qū)也可能再度成為棚戶區(qū)。

3．對老工業(yè)基地城市工人集中居住的棚戶區(qū)改造應(yīng)做戰(zhàn)略安排，應(yīng)在東北地區(qū)首先試點(diǎn)，把棚戶區(qū)改造的范圍逐漸擴(kuò)大到其他國有企業(yè)工人集中居住區(qū)，并可通過對開發(fā)商的補(bǔ)貼或政策性減免來加速棚戶區(qū)的改造。老工業(yè)基地城市形成工人集中居住區(qū)是我國城市化的一個突出特征。改革開放以來，這些居住區(qū)逐漸演化為城市棚戶區(qū)。大的經(jīng)濟(jì)中心城市由于房地產(chǎn)開發(fā)機(jī)會比較多，棚戶區(qū)得到部分改造，而在眾多中小城市和資源型城市，棚戶區(qū)與城市貧困、社會問題緊密結(jié)合，孕育著深刻的社會矛盾。對此，國家已經(jīng)安排在東北對上述幾個城市進(jìn)行棚戶區(qū)改造，但是由于財(cái)力所限，改造只限于對“中直企業(yè)”職工居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。

二、資源型城市再就業(yè)的嚴(yán)峻形勢各項(xiàng)政策的再落實(shí)問題

1．現(xiàn)行的促進(jìn)下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策。主要有：(1)下崗職工《再就業(yè)優(yōu)惠證》，根據(jù)此證可獲得工商及行政管理的稅費(fèi)減免；(2)獲得一般在2萬元左右的小額貸款；(3)政府勞動服務(wù)部門為下崗職工免費(fèi)提供服務(wù)，如職業(yè)介紹、就業(yè)信息、技能培訓(xùn)；(4)政府為40、50歲人員“購買”工作崗位，如城市綠地看護(hù)、路燈管護(hù)、清掃、小區(qū)保安等；(5)鼓勵下崗職工“靈活就業(yè)”，從事社區(qū)服務(wù)、家政、擴(kuò)工等；(6)鼓勵企業(yè)使用下崗職工，給予稅收減免、直接的補(bǔ)貼、公開獎勵等。

2．政策的落實(shí)仍有漏洞，再就業(yè)形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻。一些下崗職1反映，領(lǐng)取下崗職工《再就業(yè)優(yōu)惠證》相當(dāng)困難，即使有證，相關(guān)部門總是有各種理由照常收取稅費(fèi)；所提倡的“靈活就業(yè)”，如去醫(yī)院做護(hù)工、去家庭做家政，由于下崗的太多其實(shí)根本沒有需求。從幾個城市的數(shù)家企業(yè)了解到的企業(yè)用工渠道，都是自行解決，幾乎沒有通過政府勞動服務(wù)部門獲得工人的。幾個城市的下崗職工都認(rèn)為不可能去參加技能培訓(xùn)，因?yàn)榕嘤?xùn)期間的家庭生活沒著落。從七臺河市了解到的情況是，政府“購買”工作崗位的能力十分有限，即使每個月只發(fā)放200元的工資(但是購買1200元的養(yǎng)老保險(xiǎn))，也只能每人一次一年，且占40、50歲人員總數(shù)的不到25％。在阜新平安西區(qū)安置小區(qū)了解到，搬遷居民(勞動力)的80％沒有工作；獲得銀行的小額貸款很困難，不僅要用入住的樓房做抵押(貸款總額不能超過抵押房產(chǎn)的50％)，而且還要擁有穩(wěn)定收入的人做擔(dān)保。與遼源干部座談了解到，國有商業(yè)銀行根本不做小額貸款，政府依據(jù)自己的股份并行使行政權(quán)利才使城市信用社做起來。

3．問題成因的分析。(1)下崗職工領(lǐng)取《再就業(yè)優(yōu)惠證》遇到困難的原因是確實(shí)有人轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠證導(dǎo)致稅款流失而使政府警惕；勞動部門與工商等市場管理部門的協(xié)調(diào)發(fā)生障礙；最根本的原因則是與這些部門自身利益受損有關(guān)，當(dāng)他們要維持一個超編機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)時，就必須在“收支一條線”上想辦法。(2)勞動服務(wù)部門的職業(yè)介紹效率不高的原因是，正規(guī)的政府操作同時意味著用工單位要接受政府保障勞動者權(quán)益的監(jiān)督，企業(yè)逃避責(zé)任則可以降低勞動成本。勞動服務(wù)部門由于不能為下崗職工提供培訓(xùn)期間的生活保障，對于那些有家室的下崗職工來說，確實(shí)沒有可能“脫產(chǎn)”參加培訓(xùn)。(3)商業(yè)銀行拒絕做小額貸款的原因顯然是成本太高。

4．解決問題的建議；國家加大對資源型城市政府財(cái)政能力的支持。對于地方政府來說，形成克服城市貧困的能力是關(guān)鍵的。上述調(diào)查中的城市均是依靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持基本的政府職能。它們的“本級財(cái)政”收入大多只有2億元左右(遼寧阜新2003年不到6億元)，而我國一般地級市的平均水平是10億元。沒有中央政府的財(cái)政支持，這些城市政府基本沒有能力為下崗職工、貧困居民提供“社會保障”。

所以，國家可考慮建立支持資源型城市保障政府再就業(yè)服務(wù)功能的專項(xiàng)資金，切實(shí)支持相關(guān)職能部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”，通過保障政府職能部門利益實(shí)現(xiàn)其“再就業(yè)服務(wù)”功能；落實(shí)對使用下崗職工、并保障職工權(quán)益的企業(yè)的各種優(yōu)惠或獎勵，逐步把企業(yè)用工納入政府勞動保障的規(guī)范渠道；為參加技能、職業(yè)培訓(xùn)的下崗職工提供培訓(xùn)期間的生活補(bǔ)貼；為40、50歲人員“購買”工作崗位；為城市信用社注入資本金，增加政府股份和增加政府對小額貸款的影響力。

三、城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要有科學(xué)的要求和引導(dǎo)

克服城市貧困的根本出路是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以各地城市政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為首要工作任務(wù)，并形成了上報(bào)中央政府有關(guān)職能部門的轉(zhuǎn)型工作方案。在調(diào)查中我們感到，有三個方面的問題應(yīng)該得到應(yīng)有的關(guān)注。

1．城市政府要注意引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)軟環(huán)境的建設(shè)。第一個案例——引導(dǎo)市場信用機(jī)制的建立。由于意識到嚴(yán)峻的再就業(yè)形勢，阜新市海州區(qū)在建設(shè)“民主村安置小區(qū)”的時候把搬遷安置與實(shí)現(xiàn)再就業(yè)結(jié)合起來——在提供150套住房的同時，修建了150個大棚，用于栽培蘆薈。區(qū)政府與沈陽的一家企業(yè)簽定合同，企業(yè)先期提供蘆薈苗，職工交付50％的費(fèi)用，企業(yè)每年收購兩三次，在收購款中扣除其余的苗款，預(yù)期職工每年可獲得5000元以上的收入。但是企業(yè)違約，兩年來只一次性收購了4戶職工的蘆薈。海州區(qū)政府不得不為每戶職工提供每月500元的補(bǔ)償。這個案例告訴我們，如果地方政府能夠?yàn)榘仓眯^(qū)的職工家庭購買相應(yīng)保險(xiǎn)，政府和職工家庭的損失就可以降至很小，但是，市場風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的形成要求政府有明確的觀念和有力的引導(dǎo)。

第二個案例一一引導(dǎo)“非政府組織”和規(guī)模生產(chǎn)的發(fā)展。黑龍江省伊春林區(qū)下崗職工的生活處境在各類城市中是最好的，因?yàn)樗麄冇锌梢灾苯永玫纳a(chǎn)資料——林地和土地。依靠林下采集(松子、榛子、蘑菇、野果、藥材等)、林下栽培(木耳等)和養(yǎng)殖業(yè)(鹿、豬、牛等)的收入就可以達(dá)到1萬元以上／年·戶。但是，職工從事這類產(chǎn)業(yè)都是個體行為，與市場的直接關(guān)聯(lián)很少，中介入的作用很大，價(jià)格行情基本掌握在個體收購商手里。政府引導(dǎo)形成規(guī)模生產(chǎn)和培育民間行業(yè)組織將是維持職工家庭收入穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。

2．引導(dǎo)下崗職工向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要慎重。由于東北地區(qū)的幾個資源型城市都擁有比較多的土地、草場資源，鼓勵下崗職工從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)自然成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個思路。阜新市海州區(qū)政府在民主村建設(shè)的安置小區(qū)，租用了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的300畝“口糧田”，出現(xiàn)的問題是侵害了農(nóng)民權(quán)益：合同上的土地租金標(biāo)準(zhǔn)(300元／畝，年)低于市場600元／畝·年的水平；政府兩年來由于財(cái)政能力有限而沒有兌現(xiàn)，引起農(nóng)民的上訪；實(shí)際上是與農(nóng)民爭奪土地和爭奪本來已經(jīng)緊張的農(nóng)副產(chǎn)品市場。短期看，下崗職工從事農(nóng)牧業(yè)，特別是城市郊區(qū)的蔬菜、養(yǎng)殖業(yè)缺乏經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)；長期看，即使是在土地資源相對豐富的東北地區(qū)，農(nóng)業(yè)規(guī)模依然很小，農(nóng)業(yè)勞動力應(yīng)該逐漸減少而不是逐漸增加。

3．中央政府應(yīng)該明確“增加就業(yè)”的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標(biāo)，對勞動密集型的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予政策鼓勵。失業(yè)導(dǎo)致的貧困是資源(枯竭)型城市的最根本問題，所以東北地區(qū)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)(項(xiàng)目)選擇應(yīng)該與東北老工業(yè)基地振興有所區(qū)別。但是我們看到，上項(xiàng)目、上資本和技術(shù)密集型項(xiàng)目、上那些投資數(shù)額多的大項(xiàng)目成為各個城市政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基本興奮點(diǎn)。

根據(jù)對我國2003年各個工業(yè)行業(yè)的統(tǒng)計(jì)，下列行業(yè)的人均資產(chǎn)在20萬元以下可以視為勞動密集型產(chǎn)業(yè)：紡織(包括針織)、服裝、木材加工、家具制造、通用設(shè)備等。農(nóng)副食品加工、食品制造、電子元件等企業(yè)人均資產(chǎn)在20萬元左右，接近勞動密集型產(chǎn)業(yè)。而醫(yī)藥、化學(xué)纖維、電子通訊(電子元件以外)、家用電器、鋼鐵、交通運(yùn)輸設(shè)備等都在35～45萬元以上。調(diào)查中看到的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，如農(nóng)副食品加工、醫(yī)藥、鋼鐵、機(jī)械制造、金屬材料等項(xiàng)目對城市工業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)明顯大于增加就業(yè)崗位，而且部分項(xiàng)目對資源環(huán)境的壓力很大。

現(xiàn)在的情形是“四個相同”，即資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型模式與國內(nèi)一般城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相同；“看項(xiàng)目、談?wù)衽d、促發(fā)展”的政府工作思路相同；“先污染后治理”、對于項(xiàng)目“來者不拒”的傳統(tǒng)引資方式相同；以GDP論英雄的干部政績觀相同。

所以中央政府應(yīng)該在支持資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，明確要求以增加就業(yè)崗位為首要目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)變增長方式為基本方式，并只對有利于實(shí)現(xiàn)上述要求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予政策支持。

四、經(jīng)濟(jì)管理體制問題成為資源型城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的障礙

1．伊春的“政企不分”。伊春目前仍然沿襲的是林業(yè)局、地方政府不分的體制。在這個體制下，管理者既可以從企業(yè)角度獲得利潤，也可以從政府角度獲得地方財(cái)政收入，既可以行使對企業(yè)的管理權(quán)限，也可以行使地方政府的管理權(quán)限，利益的驅(qū)使成了障礙政企分開的一個重要因素。在這種存在障礙因素的條件下，伊春實(shí)現(xiàn)政企分開的成本越來越高，從上個世紀(jì)80年代的幾千萬元增加到90年代初的1．5億元，到今天已超過了億元。有計(jì)劃到2010年徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，但是如果沒有國家的支持，地方經(jīng)濟(jì)目前基本沒有能力承擔(dān)企業(yè)剝離“辦社會”的負(fù)擔(dān)。

2．目前實(shí)行的林權(quán)改革不利于伊春的政企分開，把一部分林權(quán)劃歸地方政府可以增強(qiáng)地方發(fā)展“財(cái)源項(xiàng)目”的能力。目前的情況是，林場的森林資源完全屬于中央直屬的林業(yè)企業(yè)，林權(quán)的流轉(zhuǎn)完全由林業(yè)企業(yè)掌控。如果地方政府手里沒有屬于自己的森林資源和林地，地方政府也就沒有用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、開發(fā)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所必需的資源和土地，“招商引資”在很多情況下成了一句空話。“政企分開”將意味著新的地方政府失去對林業(yè)資源的擁有，這也成為障礙體制改革的一個關(guān)鍵因素。所以，要實(shí)現(xiàn)伊春的管理體制改革，必須首先解決林權(quán)的改革問題。

黑龍江省的一位領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，“林業(yè)的問題出自于改革，林業(yè)的出路也在于改革”，是很有道理的。

3．同樣可以給地方政府劃出一塊石油、煤炭資源的擁有權(quán)，保證地方政府有資源手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。大慶的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展石油資源深加工的后續(xù)產(chǎn)業(yè)遇到了沒有資源可以利用的困境。

“中石油”擁有大慶地區(qū)主體資源。即將從俄羅斯年進(jìn)口的2000萬噸原油中的1200萬噸分配給大連，600萬噸分配給吉林，余下的200萬噸也沒有黑龍江省的份兒。“中石油”發(fā)展石油化學(xué)工業(yè)的戰(zhàn)略布局是在南方，因?yàn)槟抢锸鞘突瘜W(xué)工業(yè)產(chǎn)品的基本消費(fèi)市場，也是“中石油”與國內(nèi)其他企業(yè)競爭的“主戰(zhàn)場”。黑龍江省和大慶市作為地方政府不可能干預(yù)“中石油”作為企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略，但是手里沒有石油資源，發(fā)展石油加工等接續(xù)產(chǎn)業(yè)也可能成為一句空話。黑龍江省的幾個煤炭工業(yè)城市同樣遇到了煤炭資源、礦山土地全部掌握在“龍煤集團(tuán)”手里、地方政府缺少煤炭和土地資源的窘?jīng)r。

五、建立長效機(jī)制、與城市貧困做長期斗爭

1．東北地區(qū)資源型城市再就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻，導(dǎo)致的貧困因素將長期存在。資源型城市、東北地區(qū)其他老工業(yè)基地城市，以及國內(nèi)這類城市，大量失業(yè)導(dǎo)致的大面積貧困的問題是十分嚴(yán)重的，對未來形勢的估計(jì)不容樂觀，理由有：

如果我們考慮到“大集體人員”，還包括除了“廠辦大集體”以外的其他人員，即原來“二輕局”系統(tǒng)的“大集體”、原來街道和事業(yè)單位辦的“小集體”、原來的“長期合同工”，等等，對這些城市貧困居民實(shí)現(xiàn)社會保障和給予再就業(yè)的優(yōu)惠，就是一個非常龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)；即使我們實(shí)現(xiàn)了“失業(yè)并軌”，在國家資金支持下建立了政府保障體系、把企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)承擔(dān)了過來，但是，社會保障體系下的失業(yè)保險(xiǎn)最多發(fā)放24個月，而絕大多數(shù)下崗職工仍然要面臨在勞動市場上實(shí)現(xiàn)再就業(yè)問題；

存在城市大面積失業(yè)情況下，低收入肯定影響居民有效需求，城市服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的能力將十分有限；

勞動密集型制造業(yè)在我國盡管已經(jīng)出現(xiàn)了由東部沿海向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移的傾向，但是大跨度地向東北(和西部)地區(qū)轉(zhuǎn)移將很困難，東北地區(qū)必須為爭取更多的制造業(yè)崗位做十分艱苦的努力；

農(nóng)村剩余勞動力、大中專畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人作為新增勞動力人口使下崗職工再就業(yè)壓力不斷加大；

城市下崗職工因?yàn)闀r刻要養(yǎng)家糊口，不可能像農(nóng)民工那樣離開家庭，作為“剩余勞動力”在外地流動；

城市下崗職工因?yàn)闆]有土地、林地等生產(chǎn)資料，不可能像農(nóng)民和林場職工那樣依靠自己的勞動獲得最低生活保障；

最重要的是，長期看，全國的就業(yè)形勢并不樂觀。

2．相對于農(nóng)村的“開發(fā)式扶貧”，在資源(枯竭)型城市和老工業(yè)基地城市建設(shè)社會保障、政府救助的長效機(jī)制更為重要。

與解決城市貧困人口問題不同的是，農(nóng)村形成貧困的很重要原因是惡劣的農(nóng)業(yè)自然條件使得土地不能成為居民生活的最低保障。資金和技術(shù)的幫助可以改變生產(chǎn)條件，所以，“開發(fā)式扶貧”成為一種成功模式。城市貧困的嚴(yán)重性在于貧困居民手里沒有土地，下崗職工離開了工廠之后沒有任何生產(chǎn)資料和生產(chǎn)技能可以作為生活保障的手段。這就是國際社會對貧困的一種新定義：創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會的貧困。

從理論上講，我們可以為城市下崗職工提供各種各樣的“機(jī)會”，如民營經(jīng)濟(jì)和中小型企業(yè)、服務(wù)業(yè)、勞動密集性制造業(yè)、小額貸款(用于從事商業(yè))、職業(yè)培訓(xùn)(用于形成新的“能力”)等等。但是事實(shí)上我們看到的是，東南沿海地區(qū)特定條件下的民營經(jīng)濟(jì)(中小型企業(yè))還不能適應(yīng)東北這類城市的環(huán)境；由于整個城市經(jīng)濟(jì)的需求不足，服務(wù)業(yè)缺乏擴(kuò)張的動力；勞動密集型制造業(yè)高度集中在東南沿海地區(qū)，除非它們做大跨度的地區(qū)轉(zhuǎn)移，否則東北地區(qū)很難與之競爭；最需要形成新的勞動技能的是那些必須承擔(dān)養(yǎng)家糊口責(zé)任的中年、“40、50歲人員”，“脫產(chǎn)”職業(yè)培訓(xùn)意味著這個期間沒有收入，對“培訓(xùn)預(yù)期”的懷疑和無法承受培訓(xùn)期間的收入損失，是現(xiàn)行政府培訓(xùn)很難為廣大下崗職工接受的基本原因。

為此，在已經(jīng)實(shí)施的克服城市貧困的諸種手段中，如金融、就業(yè)、區(qū)域政策和財(cái)政政策中，惟一有效的只能是財(cái)政手段，即建立社會保障和政府救助的長效機(jī)制。

理論分析也認(rèn)為，提高政府對最低收入群體的救助水平所產(chǎn)生的邊際效益(產(chǎn)生的有效需求)是明顯增加的，所以重要的是：在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋范圍，把各類大集體人員都納入這個體系，實(shí)現(xiàn)更廣泛的政府救助；在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高社會保障體系的保障水平，使其具有再就業(yè)(培訓(xùn))間生活保證、醫(yī)療和教育保證的功能。

3．建立國家對城市貧困的長期監(jiān)控體系，與城市貧困做長期斗爭。無論我國的城市貧困問題有多么嚴(yán)重，都是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。必須強(qiáng)調(diào)，貧困是被“發(fā)展”所“發(fā)現(xiàn)”的，如果沒有我們一部分地區(qū)、一部分城市和一部分人富裕起來了，我們就不會關(guān)注到城市貧困問題。但是回顧問題形成的歷史，我們“發(fā)現(xiàn)”東北地區(qū)資源(枯竭)型城市和它們的貧困的方式是被動的。

遼于省阜新問題的嚴(yán)重性是當(dāng)?shù)亟?jīng)歷了連續(xù)三年的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害、發(fā)生了多次大規(guī)模下崗工人群體事件，地方政府陷入難以運(yùn)作的情形下，才使資源(枯竭)型城市問題上升到高層政府的議事日程。東北等老工業(yè)基地城市的問題也是在出現(xiàn)了激烈的社會矛盾之后才引起國家高度重視。

與“先污染后治理”的成本高昂一樣，“先貧困(衰退)后援助”的成本同樣難以承受，治理和促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)也難以保證。

所以建立一個長期的監(jiān)控體系是必要的，包括：建立國家對經(jīng)濟(jì)衰退城市(地區(qū))、城市貧困等的監(jiān)視、預(yù)警機(jī)制；建立國家為解決相應(yīng)問題的資源動員體制(專項(xiàng)的財(cái)政準(zhǔn)備金及其形成機(jī)制)；連同已經(jīng)實(shí)行的衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制、資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制、天然林保護(hù)工程、對東北地區(qū)地方政府建立社會保障體系的國家援助等一起，納入國家法律體系的建設(shè)。