深圳新定位的探討與爭議

[摘要]2002年以來，學(xué)術(shù)界對深圳的定位和發(fā)展問題進行了廣泛的討論，提出了各種思路。2005年9月份溫家寶總理視察深圳的講話，明確了中央將來會繼續(xù)給深圳的政策，提出了對深圳未來工作的要求，為這次討論劃了句號。本文主要結(jié)合有關(guān)對深圳定位的探討，提出作者對深圳未來發(fā)展方向和政策選擇的一些思考。

[關(guān)鍵詞]深圳定位 未來方向 政策探討

[中圖分類號)F127．9

[文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0054-06

[作者簡介]朱文暉(1969－)，廣西桂林人，經(jīng)濟學(xué)博士，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授，香港理工大學(xué)中國商業(yè)中心研究員。研究方向：國際經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。廣東的政策回歸與產(chǎn)業(yè)新格局2003年春天，中共中央總書記胡錦濤視察廣東，對廣東提出了加快發(fā)展、率先發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，讓廣東在與長三角的競爭劣勢中獲得了新的政策動力。2003年7月1日，新任國務(wù)院總理溫家寶視察深圳之后，很快向深圳派出了調(diào)研組，聽取各方對深圳未來發(fā)展的意見。于是，深圳的定位問題成為當(dāng)?shù)亟诸^巷尾的議題，幾乎被“拋棄”的深圳終于找到了一線希望。同樣，跨國公司的投資者也關(guān)注到了廣東發(fā)展的政策變化，當(dāng)年德國總理施羅德訪華的重點區(qū)域便選擇廣東，他還專程赴中山大學(xué)發(fā)表關(guān)于中德關(guān)系的演講；而日本汽車制造業(yè)的投資者則大舉來到廣州等地考察和發(fā)展。

由于珠江三角洲在1997～2002年經(jīng)濟發(fā)展的步伐不大，遠不如同期的華東地區(qū)，也不如前期的珠三角，珠三角因此累積了很大的能量。這種能量，如果配合合適的中央政策和地方政府的行為，就會成為強大的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力。在這個政治背景下，2003年秋廣東省委書記張德江提出了建設(shè)“泛珠江三角洲”經(jīng)濟區(qū)的概念，力圖將華南和西南地區(qū)九個省區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系通過一套制度化的機制加強整合，得到了周邊地區(qū)的積極回應(yīng)。應(yīng)該說，“泛珠三角”的提出，既呼應(yīng)了中央?yún)^(qū)域發(fā)展政策的調(diào)整，也為廣東未來的發(fā)展找到了更大的腹地，珠三角地區(qū)重現(xiàn)了1980年代中央和廣東的良好互動關(guān)系。與沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、不同地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢變化的趨勢吻合，廣東經(jīng)濟進入了一個新的發(fā)展階段。其最大變化在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了從輕工業(yè)為主向重工業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。本田、日產(chǎn)、豐田三大汽車廠，分別將自己最流行的車型雅閣、藍鳥、佳美擺在廣州周邊生產(chǎn)，令廣州有望成為僅次于上海的全國第二大轎車生產(chǎn)基地。惠州中海油與殼牌43億美元的合資項目，廣州石化和茂名石化80萬噸乙烯擴建工程，英國BP在珠海投資10億美元的PTA項目投產(chǎn)，以及液化天然氣項目，意味著廣東的石化工業(yè)在短期內(nèi)就可以進入中國的上游位置。在這個基礎(chǔ)之上，珠三角的許多地級市在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中紛紛加入裝備工業(yè)、汽車零部件、石油化工業(yè)等重工業(yè)項目。通過與本田、日產(chǎn)、豐田、殼牌、BP等世界級跨國公司的合資，在中國沿海地區(qū)走向全球化過程中，廣東也迅速形成了新的優(yōu)勢。

廣東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重工業(yè)化，對廣東內(nèi)部經(jīng)濟的空間分布帶來重大影響。在這輪調(diào)整當(dāng)中，獲得好處最大者是廣州。廣州良好的工業(yè)基礎(chǔ)、大城市的功能、市政府的強勢作為，令廣州在汽車、鋼鐵、造船、石化方面取得了突破，前兩年頗具爭議的南沙開發(fā)計劃終于結(jié)出碩果，南沙不僅成為廣州取得珠三角龍頭城市地位的關(guān)鍵，也成為珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的指向，更成為珠三角與世界級跨國公司接軌的制高點。隨著“泛珠三角”規(guī)劃的推進，廣州將成為整個南中國當(dāng)之無愧的中心。同樣，珠海因為前10多年經(jīng)濟發(fā)展不順，其土地成本低、物流條件好的優(yōu)勢令其在重工業(yè)化過程中占盡優(yōu)勢。隨著港珠澳大橋的興建，未來10年將是珠海大發(fā)展的10年。地處珠三角另一端的惠州，在殼牌石化和液化天然氣項目的帶動下，也有望進入高速增長階段。而另一個重要城市東莞，在工業(yè)化的基礎(chǔ)上，短短幾年中也取得了城市化的大突破。應(yīng)該說，在這次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，比較被動的是深圳。

有關(guān)深圳定位的探討

客觀地說，深圳處于十分不利的地位，面臨十分嚴峻的挑戰(zhàn)。從政策上看，雖然國務(wù)院在2003年向深圳派出了調(diào)研組研究深圳的發(fā)展路向，但中央政府對深圳的“特殊”定位一直未能再次得到“預(yù)期”的確認，深圳的路向不明(雖然2003年深交所的新股得以重發(fā)，此后中小企業(yè)板塊也順利設(shè)立，但在全國證券市場不景氣、甚至接近破產(chǎn)的背景下，這些“撿回來”的政策的作用遠低于預(yù)期)；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，深圳的工業(yè)基礎(chǔ)基本是輕工業(yè)和電子信息產(chǎn)業(yè)，與中國現(xiàn)在和今后相當(dāng)長一個時期高速發(fā)展的重工業(yè)失之交臂；從土地、人才等資源條件看，深圳的范圍狹小，又缺乏有深厚背景的大學(xué)，甚至連大學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量都比不上廈門、青島、長春等經(jīng)濟規(guī)模小得多的副省級城市。從2003年中開始，各界都在探討深圳的重新定位，捉出了不同的思路，總結(jié)起來有如下幾點：

第一，推進深港一體化及建設(shè)大珠三角的“特區(qū)聯(lián)盟”。持此觀點的專家認為，深圳不可能單打獨斗，深圳必須和香港配合發(fā)展，形成服務(wù)于香港、珠三角的定位。香港是一類定位，深圳是二類定位。所以深圳應(yīng)該把自己和香港、珠三角定位聯(lián)合起來。深圳社科院院長樂正認為，深圳很難單獨成為國際化城市，只能在和香港的融合中增強國際化功能，和香港聯(lián)合組成一個國際金融中心，在未來10年或者20年時間里，在各方面支持和自己努力下，把香港、深圳大都會圈建設(shè)成中國第一個世界級大城市，挑戰(zhàn)東京、挑戰(zhàn)紐約。這是深圳發(fā)展定位新的機遇或者新的問題。第二，另外一個比較接近的觀點，是建議中央賦予深圳更多的功能，讓其成為中國第一個真正意義上的自由港，通過放開一線、管好二線，令深圳與香港的經(jīng)濟體制完全接軌。綜合開發(fā)研究院(CDi)戰(zhàn)略研究中心主任馮蘇寶建議，中央政府應(yīng)繼續(xù)將深圳作為經(jīng)濟特區(qū)來發(fā)展，但未來的特區(qū)應(yīng)該規(guī)范化運作，使各項功能到位，實行嚴格的“境內(nèi)關(guān)外”管理，實行特殊的外匯管理制度，在總的發(fā)展模式上可以參照香港，向自由港看齊。第三種建議與前兩者不太一樣，強調(diào)要提升深圳的行政級別，爭取令深圳成為直轄市。CDI認為，目前中國已有四個直轄市，從經(jīng)濟總量上分析，深圳已超過天津、重慶兩個直轄市，對中央財政的貢獻、對全國進出口貿(mào)易的貢獻更是一般的直轄市和省區(qū)所不能比，但由于受到現(xiàn)行體制限制，深圳經(jīng)濟發(fā)展的潛力遠沒有發(fā)揮出來，對華南地區(qū)經(jīng)濟的帶動也沒有發(fā)揮出來，在保持香港經(jīng)濟繁榮和穩(wěn)定發(fā)展方面的作用也沒有發(fā)揮出來。深圳大學(xué)教授魏達志則稱，當(dāng)前欲實現(xiàn)深港經(jīng)濟一體化有諸多的問題需要解決，首當(dāng)其沖的便是深圳的城市行政規(guī)格不高，缺乏與香港實現(xiàn)一體化全面對接的行政定位。第四種建議與第三種建議相關(guān)，利用深圳對珠三角東岸實行整合，擴大深圳的版圖，實現(xiàn)與“大廣州”、“大珠海”、“大佛山”相對應(yīng)的“大深圳”概念。流傳的深圳擴大版圖的方案大致包括：一是將現(xiàn)東莞市的塘廈、鳳崗、清溪三個鎮(zhèn)(約300平方公里)，以及惠州市的原惠陽市和惠東縣(分別為2982和3398平方公里)劃入深圳；二是將東莞的三個鎮(zhèn)和整個惠州市劃進來；三是將整個東莞和惠州都劃入深圳。

在現(xiàn)實操作中，由于上述建議都涉及到中央對深圳的重新定位，深圳市政府提出的則是建設(shè)國際化城市的方案。為了不激化與周邊地區(qū)的矛盾，深圳市有關(guān)官員提出了深圳市政府對定位問題的三個原則：一是深圳從未提出要做大珠江三角洲“龍頭”。二是深圳的制度創(chuàng)新最重要，三是深圳沒有提出要建直轄市。因此，深圳建設(shè)國際化城市的目標(biāo)是：用20年左右的時間，在率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，把深圳建設(shè)成為重要的區(qū)域性國際化城市，努力建設(shè)“五個城市”：高科技城市；現(xiàn)代物流樞紐城市；區(qū)域性金融中心城市；美麗的海濱旅游城市；高晶位的文化—生態(tài)城市。為此，深圳市還決定，對深圳基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時間進度作適當(dāng)調(diào)整，對原有的指標(biāo)體系進行調(diào)整、充實，最大的變化是增加了人居環(huán)境、自然生態(tài)、社會發(fā)展方面的指標(biāo)。實際上，深圳的這次新定位并不能改變深圳在全國經(jīng)濟和珠三角經(jīng)濟中下滑的趨勢。因此，這個定位隨著深圳政府在2004年的換屆，自然也就淡化了。

深圳今天面臨的問題，是一個“中央政策一地理范圍一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一內(nèi)部體制”四位一體的問題：前幾年深圳特殊政策流失和近年的模糊，造成深圳的發(fā)展方向不明(最典型的例子是“二線關(guān)”的存廢和由此引發(fā)的深圳內(nèi)部的“一市兩制”問題)，在香港和廣州的定位逐漸明確、產(chǎn)業(yè)走向逐漸明晰的夾擊下，深圳原有的優(yōu)勢會進一步喪失。由于深圳發(fā)展方向不明，深圳的城市化、與珠三角其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(以致心理)銜接、與香港的關(guān)系也陷入困境。在既有優(yōu)勢不斷喪失之際，由于缺乏土地、水源、名牌大學(xué)等資源的先天不足，深圳無法像廣州(重工業(yè)化和南沙開發(fā)計劃)和東莞(城市化和松山湖園區(qū)的建設(shè))那樣利用自身的資源獨辟蹊徑；地域的限制和偏輕的工業(yè)結(jié)構(gòu)，又制約了深圳無法像廣州和惠州、珠海那樣走向重工業(yè)化，無法與新一輪全球產(chǎn)業(yè)向中國的轉(zhuǎn)移接軌。如果說上述因素屬于外因的話，內(nèi)因則是前幾年深圳市對中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的趨勢把握不足，在偏重高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時忽略了重工業(yè)和普通工業(yè)的發(fā)展；在外部政策環(huán)境惡化的同時，沒有真正抓好內(nèi)部管理水平、投資環(huán)境和生活環(huán)境的改善。在廣州、東莞、珠海等城市找到新的定位后，深圳則陷入了一個多重因素相互制約的陷阱：中央不給政策，則無法定位，無法擴大地理管轄范圍；如果不能擴大地域面積，則無法降低營商成本，也就無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向重工業(yè)的適當(dāng)轉(zhuǎn)型，總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也無法改善；如果深圳在產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面和經(jīng)濟輻射力方面持續(xù)下降，中央可能就很難下決心給深圳更多的特殊政策，廣東省政府和周邊其他城市也不可能放棄自己的利益來挽救深圳的衰落。照此趨勢發(fā)展下去，就算一段時間以后中央給了深圳直轄市的地位，其作用恐怕也遠不如想像大。

由于受制于上述困局，民間流傳的深圳定位，大部分也流于一廂情愿的設(shè)想，缺乏操作性。第一，深港都會區(qū)和“特區(qū)聯(lián)盟”的提法過于一廂情愿。通過CEPA的實施和中央政府對香港經(jīng)濟的重新定位，香港經(jīng)濟已經(jīng)進入一個新的周期。香港在中國金融業(yè)對外開放中的作用，香港與珠三角、泛珠三角的經(jīng)濟合作，都進入了一個新階段，深圳在香港與內(nèi)地的經(jīng)濟聯(lián)系中長期扮演的主要中介功能將會相對而急速地淡化(特別是在港珠澳大橋興建、打通了香港和珠三角西部地區(qū)的陸路交通后)。從中國沿海的布局看，雖然上海提出了建設(shè)世界第六大都會區(qū)的設(shè)想，但包括香港、澳門、深圳、廣州、東莞、珠海、佛山在內(nèi)的大珠三角成為一個輻射泛珠三角的全球性大都會區(qū)的現(xiàn)實可能來得更快，不做大的動作、不從根本上改善自己的處境，深圳只能成為這個大都會區(qū)中的一個普通城市，該大都會區(qū)的雙龍頭將會是香港和廣州，夾在中間的深圳會十分被動。第二，將深圳建設(shè)為真正的自由港，在理論上和現(xiàn)實中都有很大操作難度，面對入世后中國全方位開放的態(tài)勢，面對其他地方加速開放的壓力，中央政府很難作出這種決策。第三，將深圳提升到直轄市的地位，有一定的可能。但一定要搞清楚深圳提升為直轄市，究竟是有利于、還是不利于大珠三角的整合和拉動華南經(jīng)濟圈?是先做好自身的工作更有利于申請直轄市的地位，還是怨天尤人、坐等直轄市定位的來臨?如果深圳獲得了直轄市，它對深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整又有何幫助?第四，最具操作性的是利用深圳來整合珠三角東岸地區(qū)。但它能否得到廣東省的支持，它能否得到東莞和惠州的支持，整合之后能否帶來整個珠三角東岸區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和競爭力的提高?

中央新的區(qū)域政策布局

到2005年中，新一屆中央政府在利用特定地區(qū)來實施特殊政策方面提出了新舉措：

第一，在中國北方的天津濱海新區(qū)以及其他城市建設(shè)和上海浦東一樣的“國家綜合改革試驗區(qū)”。2005年6月21日，面對中央政府新一輪區(qū)域布局，上海浦東新區(qū)率先向國務(wù)院申報了“國家綜合改革試驗區(qū)”并獲得了批準(zhǔn)，浦東將爭取對外開放和制度創(chuàng)新的先行先試權(quán)，為進一步改革開放探路。有關(guān)學(xué)者稱這“可以媲美當(dāng)年設(shè)立深圳特區(qū)，因為浦東的改革方案比過去各次改革力度更強，產(chǎn)生的影響更大”。在溫家寶視察天津后，國務(wù)院很快又批準(zhǔn)了天津濱海新區(qū)為“國家綜合改革試驗區(qū)”。從發(fā)展趨勢看，類似的“國家綜合改革試驗區(qū)”在東北、華中、西南等其他地區(qū)也可能設(shè)立。因此，綜合改革試驗區(qū)將成為許多大城市對外開放和體制創(chuàng)新的新窗口，這些城市之間的優(yōu)惠政策也將逐漸拉平，1980年代獨惠深圳、1990年代偏愛上海的局面將不復(fù)存在。

第二，就全國范圍而言，惟一享有實質(zhì)特殊政策的區(qū)域應(yīng)該是香港特別行政區(qū)。在中國新一屆政府的區(qū)域政策調(diào)整中，作為一個重大戰(zhàn)略，充分考慮了香港的特殊地位，利用其來推進中國的總體對外開放。由于香港被新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人主動納入到中國總體的對外開放戰(zhàn)略之中，香港將在金融、物流等服務(wù)業(yè)方面成為中國對外開放的新窗口，香港的國際金融中心地位將得到進一步發(fā)展和鞏固。

在新定位下香港在中國經(jīng)濟中獲得了類似于1980年代的深圳和1990年代的上海的“特殊政策”，形成了它與內(nèi)地關(guān)系的良性循環(huán)。該循環(huán)的起點是香港的一國兩制，其保障是香港對內(nèi)地的體制優(yōu)勢，載體是香港和內(nèi)地不斷增加的經(jīng)貿(mào)、人員和各種往來，特別是2003年在國務(wù)院總理見證之下雙方簽署的內(nèi)地與香港更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)，而目標(biāo)則是香港長期的繁榮穩(wěn)定及其對內(nèi)地的新貢獻。香港越繁榮，就越能體現(xiàn)一國兩制的優(yōu)越性，中央政府才能越放手發(fā)揮香港的體制優(yōu)勢，香港才越能將其與內(nèi)地的體制落差轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，從而實現(xiàn)自己的繁榮穩(wěn)定。可以說，在這個模式下，中國第四代領(lǐng)導(dǎo)集體成功地摸索到了一條中央和香港特區(qū)的互動之路。

第三，在上述背景下，深圳特區(qū)的定位終于得到了確認。2005年9月12-]3日，在中央調(diào)研組對深圳進行調(diào)研兩年之后，溫家寶來到深圳考察，并在此召開了特區(qū)經(jīng)濟工作座談會，對深圳特區(qū)成立25年的成績作出總結(jié)，并明確了中央將來會繼續(xù)給深圳的政策。溫家寶的深圳之行，終結(jié)了將近三年的深圳定位之爭。一方面，他高度肯定了特區(qū)的成績并重申中央對特區(qū)的政策(簡稱“三個不變”)：發(fā)展經(jīng)濟特區(qū)的決心不變、對經(jīng)濟特區(qū)的基本政策不變、經(jīng)濟特區(qū)在全國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的歷史地位和作用不變；經(jīng)濟特區(qū)不僅要繼續(xù)辦下去，還要辦得更好。但另一方面，溫家寶指出了今后深圳的t項重點工作，在這個時期深圳向中央要的新政策、要擴大土地面積和轄區(qū)范圍、要直轄市地位等具體的要求一個也沒有滿足。因此，中央未來賦予深圳的“特殊”政策，在很大程度上便局限于特區(qū)內(nèi)部的體制改革和發(fā)展模式轉(zhuǎn)換。

結(jié)論：維持特區(qū)和正常城市的平衡

但是，今天的深圳已經(jīng)不是10年前的深圳了，這是一個實際人口超過1200萬，可供開發(fā)的土地不到300平方公里，土地、水資源、生活環(huán)境等負荷高度緊張的大都會了。同時，深圳又不是一個正常的城市，旁邊的香港享受一國兩制的政策，在經(jīng)濟發(fā)展水平和城市的軟硬件方面都優(yōu)于深圳，深圳內(nèi)部又被一道二線關(guān)分為特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外兩個差距極大的部分。因此，雖然中國整體還在繼續(xù)走工業(yè)化和城市化的道路，中國的主要城市(如上海、南京、沈陽、廣州等)也可以在工業(yè)化和城市化的道路上繼續(xù)前進，但深圳無論是城市化還是傳統(tǒng)工業(yè)化的道路都已走到盡頭。對于深圳而言，未來的發(fā)展不但要走出新路，更重要的恐怕是首先要解決過去25年發(fā)展過程中遺留和不斷積累下來的問題。

1．成為一個正常的城市——如何解決遺留問題

深圳今天面臨的最大問題是，它包括特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外兩個截然不同的世界，兩者的工業(yè)化和城市化發(fā)展模式大不相同，而且彼此之間不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)背離。從1980年到2005年，作為深圳主體的特區(qū)的主要發(fā)展方向是向香港接軌，強化“特區(qū)”的作用，竭力維護特區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策和由此形成的優(yōu)勢，而對特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)投入很少(無論是深圳市本身的政策投入，還是軟硬件投入都遠低于特區(qū)內(nèi))。在上述討論深圳定位時，民間關(guān)于建設(shè)與香港的“特區(qū)聯(lián)盟”和建設(shè)“境內(nèi)關(guān)外”的“自由港”的建議均屬這種做法的最終目標(biāo)。但另一方面，在過去25年的實際發(fā)展中，光靠特區(qū)這一小塊地方是無法支持深圳的大發(fā)展的，也無法把握香港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供的龐大機遇，于是，特區(qū)外的寶安和龍崗兩區(qū)的發(fā)展便更多具有珠三角東部地區(qū)(特別是東莞)外向型勞動密集工業(yè)化的特征，以“三來一補”為主，大量占用土地和引入中低端外省勞動力，對生產(chǎn)和生活環(huán)境缺乏投入，特區(qū)內(nèi)的城市化和特區(qū)外的工業(yè)化出現(xiàn)背離。1990年代中期以后的近10年時間里，即使深圳已無法再拿到中央的特殊政策，深圳有關(guān)部門不但沒有早日解決這個問題，仍然把希望寄托在特殊政策上，或者只做表面文章(如創(chuàng)辦“衛(wèi)生城市”等)，進一步耗費了深圳的土地、空間、水源等硬資源和治安、環(huán)境等軟資源，不但沒有借這個機會吧深圳調(diào)整成為一個正常的城市，特區(qū)內(nèi)外的兩極背離趨勢反而更為嚴重，終于到了積重難返的地步。正如深圳市委書記李鴻忠指出的，對于深圳未來經(jīng)濟發(fā)展模式，只能由“速度深圳轉(zhuǎn)為效益深圳，在土地不增加、資源不增加、人口總量降低、人口素質(zhì)提高、環(huán)境成功改良前提下，大力發(fā)展‘效益深圳’經(jīng)濟創(chuàng)新模式，把深圳建設(shè)成名副其實的節(jié)約型、環(huán)保型、自主創(chuàng)新型城市。”這個說法，實際上是要彌補過去25年深圳城市化和工業(yè)化背離帶來的損失。所謂“人口總量降低”，只能是降低勞動密集加工業(yè)中的低工資外來民工的數(shù)量，逆轉(zhuǎn)過去的粗放式工業(yè)發(fā)展模式。這種做法，在全國也屬於首創(chuàng)，其難度不亞于許多老工業(yè)基地城市的改造。

由于在中央政府新的定位中，深圳已經(jīng)不可能再拿到類似1980年代的政策，因此，深圳未來發(fā)展的最大阻力(也許是最大潛力)，便在于如何將特區(qū)外的工業(yè)化和城市化提升到特區(qū)內(nèi)的水平，令深圳成為一個正常的城市。從這個思路自然衍生出兩個具體政策。

第一，二線關(guān)的存廢問題必須提上議事日程。二線關(guān)是早期發(fā)展特區(qū)的一個歷史遺留產(chǎn)物，它也成為過去10多年來部分學(xué)者和官員幻想深圳繼續(xù)享受更特殊政策的“寄托”。現(xiàn)在看來，二線關(guān)給深圳內(nèi)部造成的“一市兩制”、給深圳和珠三角其他地區(qū)互動造成的心理和物理隔閡及其引發(fā)的負面影響已經(jīng)遠遠大于其存在的可能正面效應(yīng)了。在這種情況下，深圳市政府首要工作之一，可能就是研究如何妥善地解決“二線關(guān)”的問題。即使在法律上完全廢除“二線關(guān)”的條件不成熟，深圳市政府也必須向特區(qū)外地區(qū)投入更多資源，在城市規(guī)劃、管理水平、投資環(huán)境上消除特區(qū)內(nèi)外的差別(等消除特區(qū)內(nèi)外的環(huán)境差別后，將特區(qū)內(nèi)的一些政策擴散到特區(qū)外，中央恐怕也不會反對)。或許，這正是中央鼓勵深圳要進行的“制度創(chuàng)新”。例如，2003年起深圳市政府在寶安、龍崗兩區(qū)推進的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)化為城市人口的城市化進程，就完全是深圳市政府主動作為的表現(xiàn)。如果深圳市政府連特區(qū)外都管不好，又如何能做到溫家寶要求的“推進和諧社會建設(shè)，提高城市建設(shè)和管理水平”，進而“發(fā)揮輻射帶動作用”，“服務(wù)全國”呢?

第二，深圳現(xiàn)行的人口管理政策必須作重大調(diào)整。在珠三角的工業(yè)化過程中，外來、特別是外省來的打工人口很多。長期以來，這些年輕的民工對珠三角的經(jīng)濟起飛有很大貢獻，但他們中的大部分人卻無法獲得當(dāng)?shù)氐膽艏＿@固然有中國戶籍制度管理較嚴的因素，但主因卻是賦予外地人口戶籍涉及到當(dāng)?shù)鼐用窈驼姸嗟募鹊美妫?dāng)?shù)卣膽B(tài)度極為消極。這個問題在深圳表現(xiàn)得最為突出，2003年深圳1200萬人口當(dāng)中(深圳的官方統(tǒng)計常住總?cè)丝跒?57萬)，有深圳戶籍者僅為150萬人。扣除約50萬土生土長的深圳居民，這意味著外來人口只有十分之一能夠獲得深圳的戶籍。有意識(或無意識)地壓低戶籍人口，固然可以在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等方面節(jié)省地方政府的支出，但長此以往，卻給深圳的服務(wù)業(yè)發(fā)展和社會文化發(fā)展帶來了重大的負面影響。這種隱藏于社會心理深處的無根文化與前文所述的深圳政府部門在某些方面追求的表面文章行為互相影響，造成了彌漫于深圳的短期、浮夸、尋租現(xiàn)象，早期創(chuàng)業(yè)過程中的“孺子牛”精神大受侵蝕。實際上，近年來深圳人口政策的負面影響已波及深圳第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，正如《深圳統(tǒng)計年鑒》指出，“戶籍人口過小，嚴重影響住宅消費、教育消費、醫(yī)療消費、文化消費、體育消費、休閑消費，客觀上制約了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”從長遠看，該政策更可能影響到深圳的高科技產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境、深圳作為支柱產(chǎn)業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)的環(huán)境培育。因此，深圳在短期內(nèi)必須就這個問題作重大決策。

2．妥善處理與周邊地區(qū)的關(guān)系

深圳不是一個正常城市的重要特點和體現(xiàn)，就是它缺乏、甚至沒有腹地。長期以來，深圳與周圍的東莞和惠州等地并沒有形成城市與腹地關(guān)系，與上文所述的特區(qū)內(nèi)外差別一樣，深圳特區(qū)政府的眼光向上，向著中央要特殊政策，在“服務(wù)全國”的名義下，深圳從來就沒有在戰(zhàn)略上考慮過如何有效服務(wù)于珠三角其他地區(qū)。在現(xiàn)實中，在市場力量作用下，珠三角東部廣大地區(qū)的外向型工業(yè)化實際跨越了深圳特區(qū)，選取了兩個地方來實現(xiàn)它們的服務(wù)功能——廣州和香港。因此，盡管深圳是一個在25年內(nèi)發(fā)展起來的新城市，也地處全國發(fā)展最快的珠江三角洲的前沿。但作為全國最成功的特區(qū)，深圳與珠江三角洲其他地區(qū)并沒有形成緊密的合作關(guān)系。物理上的“二線關(guān)”、心理上的優(yōu)越感，都是阻礙這種合作關(guān)系推進的因素。今天，珠三角的城市化水平在迅速提高，空間格局在急速變化，經(jīng)濟總量在加速放大，廣州充分享受到了這股蓬勃的市場需求，深圳則被迅速排斥在外。溫家寶總理最近對深圳的定位，表明短期內(nèi)深圳無法在地域上兼并臨近的東莞和惠州部分地區(qū)，未來即使深圳有效整合了特區(qū)外部分，依然面臨如何與珠三角融合的尷尬局面，深圳大力發(fā)展的物流業(yè)、金融業(yè)也難以順利輻射到整個珠三角。現(xiàn)實地看，在行政區(qū)劃無法調(diào)整的情況下，深圳只能在經(jīng)濟上主動加速與周邊地區(qū)的整合，盡可能、盡快地擴大深圳的輻射力，用多種方式與周邊城市聯(lián)手發(fā)展重工業(yè)項目，共同推進珠江東岸的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。同時，將深圳的城市服務(wù)業(yè)有效擴大到惠州和東莞，首先在深圳和周邊地區(qū)形成互補關(guān)系(如東莞塘廈鎮(zhèn)與深圳的關(guān)系)。當(dāng)然，這個工作要在短期內(nèi)見到效果、要取得突破，是非常困難的。但如果總像過去那樣回避，而不是主動解決這個問題，無疑會給深圳的長遠發(fā)展蒙上陰影。

3．如何處理與香港的關(guān)系

筆者雖然建議深圳向正常的城市方向邁進，但深圳畢竟是一個特殊城市。她的最大特殊性在于它旁邊就是實行一國兩制的香港。如何處理與香港的關(guān)系，是事關(guān)深圳發(fā)展的最大難題。深圳前25年的高速發(fā)展與香港密切相關(guān)，未來深圳的發(fā)展同樣受到香港因素的影響。與1990年代后期不一樣，用好、用活香港，加速深港、粵港——體化，已經(jīng)成為新一屆中央政府的區(qū)域發(fā)展方針。香港對深圳的發(fā)展有兩重性，一方面，香港能夠繼續(xù)給深圳帶來動力。另一方面，香港的存在及其強大的體制優(yōu)勢，又在相當(dāng)程度上阻礙了深圳作為一個正常的城市在服務(wù)業(yè)的升級。例如，深圳的工業(yè)化和城市化的背離問題，深圳無法與周邊的東莞和惠州的外向型工業(yè)形成中心和腹地關(guān)系，在很大程度上便是香港替代實現(xiàn)了相應(yīng)的服務(wù)功能，特別是為這些地區(qū)的港資企業(yè)提供了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。未來相當(dāng)一段時間的現(xiàn)實是：深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級越不過香港，深圳的體制再如何創(chuàng)新，也達不到香港的水平。中央政府在未來一段時期對香港的政策傾斜，香港與內(nèi)地更為緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，都會對深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動趨勢造成直接影響。

在這種情況下，深圳應(yīng)該趨利避害，主動加速推進深港一體化，在大珠三角整合中卡位。深圳一定要從戰(zhàn)略高度看待深港合作，通過具體的合作來強化深圳鄰近香港的優(yōu)勢。深圳要善于利用中央對香港的支持，強化深圳在海運、航空貨運方面的優(yōu)勢。例如，可以考慮通過實現(xiàn)港深機場的一體化管理，讓深圳機場在中國的航權(quán)開放過程中先行一步，為深圳的航空運輸形成強大的政策高地。又如、通過與香港地鐵公司的合作，令深圳的城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平走上一個新的臺階，同時也幫助香港地鐵公司擴張市場。深圳機場、地鐵等與港方的合作，將是深港合作邁上新臺階的重要指標(biāo)。一旦這種合作形成了氣勢，所渭的“港深”聯(lián)盟才能在大珠三角的整合中占到先機。才能在“泛珠三角”的形成過程中搶到制高點，才能抗衡廣州不斷壯大的輻射力。另一方面，深圳要有意識地形成與香港的“錯位發(fā)展”和優(yōu)勢互補，港珠澳大橋的建設(shè)，香港和內(nèi)地其他地區(qū)更為密切的經(jīng)濟整合，都意味著深圳在香港與內(nèi)地關(guān)系中的重要性會相對下降，所以深圳必須要大力發(fā)展與香港互補的產(chǎn)業(yè)和資源，真正做到優(yōu)勢互補。現(xiàn)在看來，深圳在與香港合作方面最大的資源，應(yīng)該是過去10多年來其蓬勃發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。應(yīng)該說，深圳的高科技產(chǎn)業(yè)集聚群的大部分企業(yè)是依靠深圳的環(huán)境、國內(nèi)的人才和市場發(fā)展起來的，并不是從香港轉(zhuǎn)移而來的產(chǎn)業(yè)。但今天深圳的高科技產(chǎn)業(yè)群體普遍面臨走向海外的重大機遇和現(xiàn)實壓力，如何利用香港活躍的金融市場實現(xiàn)這些企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的國際化，籌集它們大發(fā)展的資金，都是深圳的高科技企業(yè)面臨的戰(zhàn)略抉擇。如果香港在金融方面的優(yōu)勢能夠和深圳的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有機地結(jié)合起來，無疑將大大強化深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群體在國內(nèi)的地位。

雖然深港之間的經(jīng)濟合作主要依靠市場力量推動，但在這個過程中，雙方政府的有效溝通，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通關(guān)安排便利化等方面都可以有所作為。過去兩年來，深圳市政府主動突破粵港聯(lián)席會議的制約，建立了兩地政府間的直接溝通機制，應(yīng)該是為兩地未來的互動打下了重要基礎(chǔ)。在未來的互動過程中，兩地政府在發(fā)展理念、城市規(guī)劃、環(huán)境保護等方面的不同也會體現(xiàn)出來，雙方應(yīng)該秉承求同存異、共同繁榮的原則妥善處理雙方的分歧之處，如24小時通關(guān)衍生的問題、河套地區(qū)開發(fā)的原則，等等。

總而言之，有關(guān)深圳如何成為正常城市和妥善處理與周邊地區(qū)關(guān)系的分析，主要是從城市化的線索來探討深圳的定位，盡早讓深圳從一個特區(qū)的角色轉(zhuǎn)換為一個正常的城市，形成工業(yè)化和城市化的協(xié)調(diào)和和諧發(fā)展。而有關(guān)深圳與香港關(guān)系的探討，則是強調(diào)深圳的獨特性，探討其如何在回歸正常城市的過程中，針對自己的特殊地理位置進行趨利避害的政策選擇，而其中的關(guān)鍵線索就是深圳如何在工業(yè)化的道路上與香港形成錯位和互補格局。當(dāng)然，深圳能夠做出的政策選擇，又是和中央對深圳和香港的政策相關(guān)的。我們可以預(yù)測，如果中央對特區(qū)現(xiàn)有的政策不出現(xiàn)大的調(diào)整，深圳將會逐漸發(fā)展成為日益融合的珠江三角洲大都會區(qū)的普通一員。或許，從這個意義上看，深圳經(jīng)濟特區(qū)的歷史使命已經(jīng)終結(jié)。不過，從中央的角度出發(fā)，在香港與內(nèi)地的經(jīng)濟關(guān)系通過CEPA得到規(guī)范，香港的長期繁榮穩(wěn)定得到有效保障后，在適當(dāng)時期，特別是等深圳妥善消化了原來積累的問題后(如特區(qū)內(nèi)外的差異、深圳與周邊地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系問題等)，再考慮給予深圳直轄市地位，讓它正常發(fā)展，擺脫香港因素中對深圳的不利影響，讓深圳有效吸納和整合周邊部分地區(qū)，都是不能完全排除的選擇。否則，深圳恐怕難現(xiàn)昔日輝煌。深圳的平庸化和其在全國地位的下降，畢竟不符合中國的長遠利益，這對香港的長期繁榮穩(wěn)定從客觀上也會起到負面作用。從這個意義上看，深圳與中央的互動在未來也會以新的形式繼續(xù)下去。深圳的前途，依然在自己腳下。

(收稿日期：2005-10-27 責(zé)任編輯：張朝中)