解決“三農”問題新舉措芻議

［摘要］堅持和完善土地以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，逐步實現土地適度規模經營，是解決“三農”問題的重要方法和手段。

［關鍵詞］“三農”問題家庭承包經營規模經營

深化農村經濟體制改革是解決“三農”問題的關鍵。黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，從完善社會主義市場經濟體制的角度提出了發展農村經濟的新思路，解決“三農”問題的新舉措。

一、完善以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制

實行以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是十億“中國農民的偉大創造”，是解決“三農”問題、發展農村經濟的基本土地制度。它既適應農村現有的生產力發展水平，也適應農村生產力發展的需要。

以土地家庭承包經營為內容的家庭承包責任制，是我國農村經濟體制改革以來，農村一直堅持和實施的土地制度。這一制度，沒有改變農村土地集體所有制形式，卻完全確立了農民自主經營的市場主體地位。也就是說，家庭承包責任制是在堅持土地集體所有，不走土地私有化道路的前提下，通過土地承包，改變了農村的土地經營和使用方式和形式，實現了土地所有權和經營權的真正分離，使農民獲得了土地經營使用權，從而獲得了生產自主權和經營收益權，使農戶真正成為土地的主人、自主經營的市場主體，極大地調動了農民的生產積極性，解放了農村生產力。

但我國農村的生產力發展水平本身是不平衡的，同時，各個地區的具體情況也不完全相同，因此，農村土地經營和使用方式在各個地區也不完全相同。除土地家庭承包經營外，在一些生產力發展水平較高、地理環境比較特殊的農村，出現了土地經營和使用權集中，也就是說，在一些農村出現了土地規模經營和使用的方式，如農民集體承包土地，組建農業生產合作社等。這種新型的土地經營和使用方式也是農民在實踐中創造出來的，更有利于農村生產力的發展。

黨中央對這種土地規模經營和使用的方式給予了高度評價和充分肯定，強調：在有條件的地區，根據農民自愿的原則，可以因地制宜，采用多種形式，穩妥推進，實行土地適度規模經營。黨的十三屆七中全會把土地規模經營作為農村土地經營和使用方式的重要組成部分固定下來，指出：“實行以家庭聯產承包為主的責任制，建立統分結合的雙層經營體制，是農村改革的重大成果，適應現階段我國農村生產力水平，必須作為一項基本制度長期穩定下來，并不斷加以完善?！?/p>

隨著農村生產力的發展，農業產業化、市場化和現代化水平的提高，農村城市化步伐的加快，農村土地集中經營和使用即土地規模經營也從萌芽狀態，發展成為一種趨勢。為了適應農村土地經營和使用方式發展變化的趨勢，更好地尊重農民的首創精神，推動農村經濟的進一步發展，中國共產黨及時修正了農村土地經營和使用制度，將“以家庭承包經營為主”修改為“以家庭承包經營為基礎”，把土地規模經營提高到一個新的高度，并對“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”給予了極高的評價，指出：這種經營體制，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，能更好地把集體經營的優越性和農民家庭經營的積極性結合起來，逐步壯大集體經濟實力。

作為一種土地經營和使用制度，土地家庭承包經營是集體經濟組織內部的一個經營層次，是雙層經營體制的基礎，是農村集體所有制經濟的有效實現形式。不能把它與集體統一經營割裂開來、對立起來，更不能以發展土地規模經營為由，削弱或取消土地家庭承包經營責任制。黨的十六屆三中全會進一步肯定了這一點，明確指出：“土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心，要長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包經營的各項權利?！?/p>

這就是說，在今后一個相當長的時期內，土地家庭承包經營仍然是農村基本經營制度的核心。在堅持這個核心的前提下，在不斷完善土地家庭承包經營的基礎上，實行統分結合的土地雙層經營體制。到底應該采用哪一種土地經營和使用形式，既要考慮本地區的生產力發展水平，也必須堅持農民自愿的原則，同時還要看是否有利于解放和發展農村的生產力。

二、支持、鼓勵和發展土地適度規模經營，實現農業產業化

從理論上講，在農村，實行土地規模經營是推動農業高速發展，實現農業產業化的重要途徑。但是，就我國農村現有的生產力發展水平，從農民愿意接受的土地經營和使用方式看，還不宜實行大規模的土地集中經營，更不能過早地提倡。

當然，這并不等于說我們放棄或不搞土地規模經營和使用的方式，始終堅持搞土地家庭承包經營。而是說，我國農村現有的生產力發展水平還不宜放棄土地家庭承包經營，搞大規模的土地經營和使用。在我國大多數農村，最恰當的土地經營方式仍然是家庭承包經營。但也不能對一些農村出現的土地規模經營和使用視而不見，熟視無睹，必須積極提倡、支持和鼓勵，使其適度發展，并逐步推廣。農村土地經營和使用的基本模式是，一方面，堅持并不斷完善現存的“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這種經營體制是農村基本經營制度的核心，“要長期穩定”，因為它適應中國農村現有的生產力發展水平，又是農民愿意接受的土地經營和使用方式。另一方面，對農村中出現的土地規模經營，要支持和鼓勵，并加強引導，通過示范和榜樣的力量，使農村土地經營循序漸進地從小規模經營到中規模經營，逐步發展到大規模經營。

這就是說，我們必須在堅持以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下，根據農村生產力發展的需要，堅持農民自愿的原則，不斷推進農村土地規模經營，支持并鼓勵一部分農村、一部分農民根據本地區的實際情況和農民自己的意愿，采用實事求是和切實可行的方法和步驟，逐步發展和擴大土地適度規模經營。

第一，允許農民按照依法、自愿和有償的原則，轉讓土地承包經營權，實現土地經營和使用權的集中，發展規模經營。土地家庭承包經營使農戶完全擁有土地經營和使用權，長期不變且相對穩定的承包關系，切實保障了農戶的土地承包權、發展自主權和經營收益權，但相對穩定的土地承包權又使土地使用權的轉移受到了限制。

為了實現土地規模經營，就必須允許和鼓勵土地經營和使用權的合理流動。黨的十六屆三中全會指出：“農戶在承包期內可以依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營?！毙聭椃ㄐ拚敢矊Υ俗髁嗣鞔_的規定：這就是說，農戶在土地經營和使用權的承包期內，有權按照依法、自主的原則，對自己承包的土地經營和使用權進行轉讓、出租，實現土地經營權的集中，逐步發展適度規模經營。但國家將“實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全”。

第二，支持農民發展農村專業合作組織，按照民主、自愿的原則讓農民集中起來，實現規模經營。建立農村專業合作組織使分散的農民集中起來，把分散的、零星的土地經營和使用權集中起來，是實現農村土地規模經營的又一重要形式。黨的十六屆三中全會指出：“支持農民按照自愿、民主的原則，發展多種形式的農村專業合作組織。”

一方面，堅持民辦、民營、民受益的方針，支持和鼓勵農戶以各種形式進行聯合與合作，積極發展勞動力或土地經營和使用權的聯合與合作組織，實現勞動或經營權的集中，壯大合作經濟，逐步發展和擴大土地規模經營。另一方面，支持和鼓勵農戶以各種方式和形式入股，積極發展農村股份合作制經濟。股份合作制是使分散經營土地的農民走向聯合經營土地的重要途徑之一。農民可以根據自己所掌握的生產資料，如勞動力、技術、農具、土地經營權、或其他農業生產資料等，按照自愿、民主的原則，以各種形式入股，組建農村專業合作組織。通過股份合作制的形式實現規模經營，逐步向集體經營過渡。

第三，支持和鼓勵工商企業投資發展農產品加工和營銷，積極推進農業產業化經營，形成科研、生產、加工、銷售一體化的產業鏈，走大規模經營的道路。推進并實現農業生產的產業化，形成產、供、銷一條龍是加快農業向現代化發展，實現農業生產的專業化和農業經濟市場化的重要步驟。

實現農業的產業化、專業化和市場化，是我國農村經濟體制改革的目標，但僅靠農民土地經營和使用權的出租和有償出讓，以及各種形式的股份合作制是不夠的。必須支持、鼓勵和引導工商企業向農業投資，實現工商企業與農業的直接結合，形成穩定的產業鏈，大力發展農、工、商一體化經營。一方面，農業必須向工商企業邁進，主動向工商企業靠攏，采用各種形式把農業生產、農產品加工和農產品銷售等環節有機地結合起來，擴大農產品生產的外延，延長農業的產業化鏈條，增加農產品生產、加工和銷售的規模，實行生產、加工和銷售的一體化，提高農產品的商品化，實現農產品的產業化經營。另一方面，鼓勵工商企業投資農業，發展農產品的生產、加工和銷售，形成農業產業一體化組織，充分發揮一體化組織的協調、引導和服務功能，以及規模經營的效益，引導并幫助農民走上市場化、專業化、社會化、集約化和一體化經營之路，不斷擴大農產品的生產、加工和經營規模，提高農戶的經濟效益。

發展農業，解決“三農”問題，消除國民經濟發展的“瓶頸”，是時代提出的要求，也是實現三大產業平衡協調發展的前提。但發展現代農業，除了走規模經營和利用先進的科學技術武裝農業的發展道路外，還必須走出就農業論農業的小農業發展之路，跳出小農業的圈子，從小農業的束縛中解脫出來，進入大農業的發展道路，實現農工商一體化。

三、完善統分結合的雙層經營體制的意義

實現農村土地規模經營是農業快速發展的前提。改革開放以來，我們黨根據我國農村的生產力發展水平，打破了集體所有集體經營的土地經營體制，實行包產到戶的家庭承包經營責任制，調動了農民生產的積極性。但我們黨一直沒有放棄實現土地規模經營這一目標，并把它作為解決“三農”問題的重要途徑。

黨的十六屆三中全會深刻總結了實施土地家庭承包經營制以來的經驗，結合土地經營方式的變化，從推動生產力發展的視角，以實現農業的專業化、市場化和現代化為目標，進一步闡述了實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的意義。

第一，明確目標，立足現實，不急于求成，腳踏實地、有先有后地逐步發展土地規模經營。發展農業，解決長期以來一直困擾我國經濟發展的“三農”問題，必須實現農業生產的專業化、市場化和現代化。而實現農業生產的專業化、市場化和現代化的前提是土地集中使用，實行規模經營。但是，由于我國各地區的具體情況不同，農村的生產力發展水平也不同，因此，要實現土地規模經營，就不能搞“一刀切”，也不能盲目冒進，急于求成，而必須分層次、有步驟、由低到高地逐步進行。

黨的十六屆三中全會從制度上對以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的確定，一方面，明確了農村土地經營方式的發展目標是實現土地規模經營，但就現實看，還必須實行土地家庭承包經營為基礎的土地經營體制，因為它符合現有生產力發展水平和農業生產的特點，使農民真正成為市場的主體，能夠根據市場需求、氣候、環境等情況及時、自主地做出決策，進行農業生產，保證農業生產的順利進行，也有利于農戶自主安排剩余勞動力和剩余勞動時間，增加收入。同時，這種土地經營方式也是大多數農民所愿意接受的。

另一方面，必須從本地區的實際情況出發，因地制宜，不能不顧現實情況刻意地追求某種土地經營模式和經營方式。而必須是該“統”的統，該“分”的分，不論采用哪一種土地經營和使用方式，只要有利于農村生產力的發展，符合農民心愿，農民愿意接受，都是社會主義初級階段所允許的，都包含在土地經營制度之內，并受到保護。同時，也不是靜止地對待以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，而是強調土地規模經營的適度性，明確了實現土地規模經營的途徑。

第二，把土地經營方式的發展同推進農村城鎮化有機地結合起來。實現農村城鎮化是農村發展的重要目標，但農村城鎮化決不僅僅是農民離開農村，進城成為城鎮居民的問題。黨的十六屆三中全會把農村城鎮化與農村土地經營方式的發展變化結合起來，構建了中國農村城鎮化的新途徑。

實現農村城鎮化是農村生產力發展和農村人口流動的結果。而農村土地經營方式從農戶家庭承包經營向大規模經營的轉變，則是加速農村人口流動的重要條件。土地規模經營的出現和擴大，一方面，加速了農業生產的專業化、市場化和現代化；另一方面，必然導致一些農民在合法、自愿的條件下，通過出租、出賣或入股等方式有償轉讓出自己的土地“經營和使用權”，成為農村剩余人口。土地經營權的讓出使農民完全解除了土地的束縛，徹底擺脫了經營土地的羈絆，為農民向城市流動和向小城鎮集中創造了必要條件。城鎮戶籍制度的改革，流動人口戶籍制度建立與完善，使城鎮中有固定職業和住所的農民，在職業或居住所在地有明確的戶籍。這樣，既把農村流動人口固定下來，便于管理，也引導農村剩余人口平穩有序地向城鎮轉移。同時，加快中小城鎮建設，使越來越多的放棄土地經營權的農民離開農村奔向城鎮。

從包產到戶的家庭承包責任制的實施，到對以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的肯定，從土地集體集中經營方式的解體到對土地適度規模經營的肯定，標志我國農村經濟體制改革已從土地經營方式的改革開始向農業生產的專業化、市場化和現代化邁進。

參考文獻：

１、江澤民：《加快改革開放和現代化建設步伐奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》。

２、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》。

３、《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。