論執政環境與執政能力建設

［摘要］執政黨執政都是在一定的政治、經濟和文化等社會環境的基礎上運行其執政權力的，提高執政黨的執政能力須臾也離不開其生存和運行的環境，這是挖掘政黨潛力，提高執政能力的基石。本文探討了執政黨與執政環境的一般關系，分析了我們黨面臨的執政環境的新變化以及適應這些變化，提高執政能力應該作出的具體選擇。

［關鍵詞］執政環境執政能力

加強執政能力建設必須注意研究執政環境的變化，這是提高執政能力的基礎。當代中國的政治、經濟、社會、文化以及人們的價值觀念已經而且將繼續發生許多不可逆轉的深刻變革，因此，深入研究執政環境對執政能力的影響顯得非常必要。

一、所有政黨包括執政黨的政治行為都是在一定的社會環境中運行的

政黨作為政治行為主體，本身是政治系統的一個組成部分，它的活動必然受到系統內、外部環境的影響，從環境中獲得信息輸入，并對來自環境的壓力作出反饋。從政黨的存在和執政的運行看，它一般都要受到政治系統、經濟系統、社會結構和政治文化等多種要素的綜合作用。

１．政治系統是直接作用于政黨制度的社會環境。政黨制度本身是政治系統的一個核心組成部分，它們相互影響，相互作用，關系極為密切。政治制度的存在方式往往決定政黨的運行方式，對政黨的活動起著規范的作用，為政黨活動提供一個操作平臺。比如說政治體制就對政黨活動產生明顯的影響。一個特定的國家，實行什么樣的政治體制，在很大程度上就決定了政黨的運行方向。在英國實行的是議會內閣制，在這種制度下，獲得多數席位的政黨負責組織內閣，其黨魁出任首相，政府成員也主要來自該黨，這就決定了各政黨競爭和競選的重點集中在議會。相反，在美國總統制政治體制中，總統是國家的元首，是國家的最高的行政首長，獨一無二，因此，民主、共和兩黨的競爭都以爭奪總統的職位而展開。同樣，在我國的政治體制中，實行的是人民代表大會制度，中國共產黨是領導核心和執政黨，這就決定了中國共產黨與其它黨派是領導黨與參政黨的關系，是友黨，各民主黨派不是在野黨也不是反對黨，各政黨的運行在共產黨領導的多黨合作制度下進行，這就規范了共產黨與其它黨派的關系和運行方向。

２．經濟系統是政黨活動的社會基礎。在政黨的社會生態環境中，經濟系統是處于最為基礎的地位，一個國家的政黨制度與其經濟的發展狀況存在著本質的關聯，經濟結構與政黨間存在結構性互動，經濟的發展水平和經濟體制對政黨制度有制約作用。經濟發展任務無論是對發展中國家還是對現代化國家都是國家政府的重要任務，也是政府獲取合法性資源的重要依據之一。現代社會政黨所要完成的一項重要任務就是推動經濟發展和現代化建設。一般來說，政治資源的總量與社會的經濟發展水平呈正向關系，經濟發展水平愈高，政治資源的總量愈大。經濟發展的過程也是政治資源動員的過程，經濟發展與社會動員成正比。這正如政治學家王滬寧所說：“經濟發展使社會上每一個人，每一個集團，每一個階層都有自己的經濟利益，由于有了自己的經濟利益，他們就會要求參與政治生活，要求了解政治體系的活動過程，尤其關心政治體系的決策過程，關心政治體系將給他們帶來怎樣的結果。經濟發展越是把一個社會結合成一個休戚相關的整體，人的政治意識就越強，政治參與的要求就愈強烈。”社會經濟的發展提供了政治參與的主客觀條件，經濟體制對政治體系的形成和利用政治資源的方式有重大影響。在計劃經濟條件下，政治體系是通過指令性、強制性的對物質資源和非物質資源的直接提取、管理和分配來實現自己的目標。相反，在市場經濟條件下，市場在物質資源的配置中起基礎性的作用，政治體系對物質資源和非物質資源只能間接控制，通過權力配置、制度規范、秩序保障來實施管理和分配。因此，我們說政黨和政治制度的運行與發展是建立在經濟運行和發展的必然性基礎之上的。

３．社會結構是政黨個性特征形成和發展的重要因素。政黨是一定階級、階層的政治集合體，它總是受到階級、宗教、種族、語言、地域、教育水平和生活方式等諸多因素的影響。特別是以經濟社會問題為基礎的階級問題，使政黨與階級之間存在密切的關系。社會階級構成與各階級間力量的對比通常決定著一個國家的政黨以及政黨力量的對比狀況，社會經濟問題分歧程度愈高，那么這些國家階級分裂的程度及其在政黨中的反映也愈高。社會階級結構是政黨運行的重要背景，在分析一國政黨制度的內容和實質時，階級結構也就成了一個重要的切入點。

４．政治文化是政黨行為的深層因素。政治文化是一個民族在特定的時期流行的一套政治態度、政治信仰和政治情感。這個政治文化由本民族的歷史和現在的社會、經濟、政治的進程所形成，對各個擔任角色者的行為政治要求都有重要影響。任何政治體系有效地施行功能的根本條件依賴于人們對文化的認同，任何政黨的產生和存在都有自己的政治文化或意識形態作為前提。政黨正是人類政治文化發展到一定階段的產物。近代以來，政治文化理念與政治權力的歷史進程相伴而生，人們需要根據這些新的理念尋求一種新的秩序，以及自己在這個秩序中的位置。正因為如此，當代各個國家的選舉制、政黨制以及代議制都是這種政治文化向社會制度領域的拓展，政黨通過政治文化的整合功能使人民主權理念具有了制度的現實性，任何政黨的出現和存在都說明了其政治文化獲得了一批人的認同。這批人準備將這種政治文化意識所蘊涵的價值付諸行動。同時，政治文化也可以引起一個政黨的自我認同的變化甚至分裂，前東歐、蘇聯的“民主社會主義”直接影響了東歐、蘇聯的劇變。

二、新時期我黨執政環境的深刻變化

進入新的歷史時期，我黨的生存和執政的環境有了新的變化，尤其是影響政黨運行和執政的各種要素與過去相比發生了根本變化，這些變化相互作用，相互影響，使我們黨面臨更加復雜多變的執政環境。

首先，經濟結構的劇烈變動，給執政黨提出了許多新課題。改革開放二十多年來，我國的經濟體制改革和現代化建設事業不斷深入，在取得歷史性進展的同時，也出現了前所未有的新變化。所有制結構和由所有制結構決定的分配結構，國家管理職能和城鄉運行機制，企業組織形式和經營活動規則，資本積聚和集中以及社會財富再分配的主體和路徑，社會成員的就業方式和社會保障制度，等等，都隨著這種逐步而又迅速的經濟改革和對外開放的推進，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，而發生了巨大的變化。這些變化的成就是不可否認的，為執政黨提供了可靠的經濟基礎和資源。但是，在這些巨大變化的過程中，出現的混亂現象和負面問題又給執政黨提出了嚴峻的課題。比如，社會成員收入懸殊和貧富差距仍在繼續擴大，錢權交易、瓜分蠶食國有集體資產的腐敗現象繼續蔓延，城鄉勞動力充分就業問題的形勢嚴峻，社會保障問題突出，等等，這些問題為新形勢下的政治系統包括政黨執政提出了嶄新的課題和挑戰。

其次，社會結構復雜化趨勢給執政黨提出了新要求。隨著我國市場經濟體制改革的不斷推進，原來單一的計劃經濟結構正向市場契約型的多元結構轉變。在這個轉變過程中，傳統的階級經濟利益和社會政治地位開始分化，掌握社會資源較多的社會精英力量借助轉型期的制度缺陷，集聚了大量的社會財富，成為變革的受益者；代表新生產方式的新階層不斷興起并提出政治上和經濟上的各種要求，在經濟增長中被邊緣化的下層成員面對不平等的分配方式和分配結果存在離心情緒，由此社會不穩定因素聚增。特別是改革中權力資本化所表現出來的典型的機會不平等，加上僵化的社會政治文化難以對此作出合理的解釋，所有這些對政黨的執政體系和機制都構成了現實壓力，使執政黨在利益主體分化、社會分層突出的前提下，整合社會的難度大大增加。

再次，思想文化結構的多元化給執政黨提出了新要求。由于利益分化，社會成員有了與自己的利益相統一的價值取向和價值選擇的自由。當今社會，人們的價值取向朝著個性化、現代化的端點移動，尤其是各種社會思潮、價值觀、生活方式通過各種渠道，不斷對今天的中國人發生影響，導致人們思想文化的價值沖突。這種異質文化的影響，在一定程度上削弱了維持社會向心力的凝聚因素。改革開放前的思想高度統一局面不復存在，政治文化日益世俗化甚至中間化趨勢，對執政黨的主流社會意識和價值的整合作用日趨減弱。

三、適應執政環境的新要求，不斷提高黨的執政能力

面對執政環境的深刻變化，要提高黨的執政能力，必須把握中國社會前進的方向，適應我國社會、經濟和文化結構的現實變化，以改革的精神，不斷加強黨的執政能力建設。尤其是要從執政黨的領導機制入手，改革和完善黨的領導體制，為加強黨的執政能力建設提供制度保證。

我們黨實行的是集體領導體制，即黨的各級領導機關實行嚴格的委員會制，這是科學而有效的。但是，長期以來由于“權力過分集中”等各種復雜原因，黨的領導體制在實際上變成了“領導者的高度集權”的體制，變成了“一長制”的領導體制。這種現象鄧小平早在二十多年前就作過深刻的批判，他堅決主張“權力不宜過分集中”，反對“權力過分集中”，尤其反對黨內領導者個人高度集權。他對“權力過分集中”的內涵、表現、弊端、根源和危害作了系統而深刻的分析，明確指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當的，不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力往往又集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”改革開放二十多年來，曾經遭到嚴重破壞的黨的領導體制得到了恢復和一定程度的發展，但權力過分集中的現象沒有得到根本改變，基本上還是按傳統的革命黨的框架，在原有的基礎上作些調整和改進，沒有按新時期我國社會環境的變化對執政黨提出的新要求來作大的改革和完善。因此，隨著新時期執政環境的深刻變化，黨的領導體制的改革和完善就顯得更加迫切和緊要。

首先，要改革和完善黨的民主決策機制。集體領導、民主決策是我們黨的領導決策機制。但由于各種原因，集體領導和民主決策往往變成了少數人甚至書記個人說了算，這就難免導致決策的失誤。必須切實按照民主集中制的原則，實行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，逐步形成并建立相應的工作規范和工作制度，在制度上保證各級黨委按照民主集中制原則來對重大問題進行民主的、科學的決策和研究。在這一過程中，必須糾正經常用常委會代替全委會的傾向，堅持黨的委員會集體決策制度，集體討論決定，黨委成員一律平等，實行票決制，少數服從多數，任何人都必須堅決貫徹執行由集體票決通過的決議。

其次，要改革和完善黨內選舉制度。黨內選舉，包括直接選舉和間接選舉，這是黨章賦予黨員的一項基本權利，也是黨內的領導權、決策權和管理權授予黨的各級領導機關和領導人的基本形式，是黨實現領導的重要途徑。改革開放以來，我們在黨內選舉制度的實踐中有了長足的進展，但是也存在許多問題，不能適應我國社會發展變化的新要求。在黨內選舉中，無論是各級黨代表的選舉還是領導人選舉，都存在不能充分體現選舉人的意愿和意志的現象，往往是有關領導主導的形式性的選舉，甚至仍然存在著以自上而下的委任制或變相的委任制代替自下而上的選舉制。這些問題極不適應新的執政環境要求，應該不斷改革和完善黨內選舉制度。一是要逐步擴大黨內直接選舉的范圍，從我國某些鄉鎮黨委書記的直接選舉試點看，效果是比較好的。二是要堅持完善差額選舉制度，使選舉人在投票時能有所比較，有所選擇，真正體現選舉人的意志。三是要改革和完善候選人提名制度，適當擴大和明確規定自下而上的黨員和黨員代表提名的比例和程序，建立和健全自上而下和自下而上相結合的候選人提名制度，公開、透明地確定候選人的提名。

再次，要改革和完善黨內監督機制。黨內監督是黨的領導體制的內在要求和重要內容，我們黨在每一個歷史時期也建立了相應的監督體系，取得了一定的成效。但是，總的來說，我們目前的監督機制還是不系統、不配套、不健全、不具備很大的威懾力。因此，改革和完善黨內監督機制也迫在眉睫。要健全和完善黨內監督體制，構造科學、合理的權力結構運行機制，建立黨內相互制衡的監督機制。制衡是社會主義國家政權應該具有的一種內在機制，也是一個政黨約束權力，消除腐敗的先決條件。目前，黨內領導干部腐敗現象比較嚴重，原因固然很多，但一個重要的原因就是權力過分集中，缺少權力制衡方面的監督。目前黨內監督主要依靠同級紀委監督檢查同級黨委的監督機制，從權力的制衡上看，確實存在明顯的缺陷。對此應該積極思考，大膽探索黨內新的權力監督制衡的新機制。

第四，要創建保持黨同人民群眾密切聯系的新機制。黨來自于人民，植根于人民，服務于人民，黨群關系的密切程度是黨的執政能力強弱的根本指標。我黨作為執政黨，不管對國家和社會事務的領導和管理面有多廣，力度有多大，如果執政的結果不是密切了黨群關系，而是疏遠了群眾，那就不能說黨有很強的執政能力。然而，在新的歷史條件下，隨著黨的執政環境的變化，黨掌握了政權，既有利于黨同人民群眾保持密切聯系，同時也增大了脫離群眾的危險，尤其是一個政黨執政時間長了，更容易在黨內滋長脫離群眾的傾向。因此，必須認真思考在新的執政環境下，黨同人民群眾保持密切聯系的條件和機制。

——維護群眾權利的保障機制。隨著改革的不斷深入，我國社會正從人治社會向法治社會、從臣民社會向公民社會轉變，廣大群眾的權利意識越來越明確。不尊重群眾的權利，就會直接傷害群眾，也必然脫離群眾。因此，要通過不斷完善國家的憲法和法律，切實保障廣大人民群眾的政治權利、經濟權利、文化權利，在市場經濟條件下，蔑視人民群眾的基本權利，就會同人民群眾發生分離，最后必然脫離群眾。

——實現群眾利益的協調整合機制。在市場經濟條件下，人們追求利益的趨向是完全正當的，我們要樹立“群眾利益無小事”的新觀念。改革的艱苦性，首先表現在利益格局的調整。在改革需要調整利益格局的時候，必須盡量使各方面的利益得到兼顧，及時建立利益整合機制，以克服利益變動帶來的新的不平衡。在新的形勢下，群眾的切身利益關系到每一個人的生存和發展。隨著改革的深入，不同的社會階層的群眾之間的利益總體是一致的，但也有矛盾，有時甚至很尖銳。改革發展到今天，我國出現了個體私營企業主階層，他們擁有百萬、千萬甚至上億的資產，同時，我國也出現了下崗工人、失業人員和貧困的城市居民和農民。他們都是中國特色社會主義的建設者，但在利益的分配上出現了巨大的差距，如果我們不關心他們的利益，沒有一套有效的利益機制來協調不同階層群眾的利益，必然出現社會各階層因利益失衡帶來的不和諧，甚至出現“仇視和沖突”，這就很難得到群眾的理解和信任，我們黨就難以同人民群眾保持密切的聯系。因此，必須及時構建新時期各階層以及不同社會群體之間的利益協調機制，既體現利益主體多元化，又要協調好各方面的利益關系。只有不斷整合各方面的利益關系，才能真正處理好改革、發展和穩定的關系，才能真正維護和實現人民群眾的利益，才能不脫離群眾。

——防止脫離群眾的預警監督機制。執政黨的最大危險是脫離群眾，我們可以為密切聯系群眾創造更多有利條件，但并不等于說黨在執政條件下就完全不會發生脫離群眾的事件。在這種情況下，我們應該建立預警機制，來有效地防止脫離群眾的事件發生。事實上，在我國經濟和社會發展過程中，有許多行業和部門都對自己將要發生的嚴重事情建立了預警機制，從而減少了損害。比如，高教專業信息預警機制、農產品進出口預警機制、化肥行業產業損害預警機制、公安部要求建立的高速公路事故預警機制等等，這些預警機制的建立都有效地遏制了有害事情的發生，減少了損失。一個政黨、一個政府、一個地區、一個部門、一個黨員干部要發生脫離群眾的事情不是沒有事先預兆和表現的，通過預警機制及時發現問題并及時解決問題，是完全可以避免脫離群眾的事件發生的。

參考文獻：

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