論農村和諧社會與宅基地管理法制創新

［摘要］農村和諧社會是理想的農村社會模式。在宅基地使用權的行使過程中，離農村和諧社會的要求和法律規定的制度理念存在著差距，需要從村鎮建設規劃、改革和完善宅基地審批制度和嚴格執法等方面進行探討。

［關鍵詞］和諧社會宅基地法制創新

構建農村和諧社會對宅基地管理法制創新提出了更高要求。為了避免因社會轉型期立法、執法和管理環節的薄弱而出現的一些新問題和新矛盾，應對構建農村和諧社會的要求，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，國土資源部為切實落實這一決定印發了《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知，從村鎮建設規劃、改革和完善宅基地審批制度、促進農村土地集約利用、法制宣傳教育和嚴格執法等方面提出了新的要求。

一、問題的提出

和諧社會是我們應該追求的理想的社會模式。建設農村和諧社會要求矛盾的各方在運動過程中達到并保持多贏的結局，既要實現人與人的和諧，又要達到人與自然的和諧；既要培育農村微觀的各個社會組織細胞的和諧發展，又要促進宏觀的整個社會的和諧發展。

宅基地使用權是指農村居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。宅基地使用權是農村集體經濟組織的成員對于集體土地的用益物權，權利人可以對宅基地長期享有占有、使用權；宅基地使用權與農村集體經濟組織成員的權利和利益是聯系在一起的；農村宅基地通常是與成員權聯系在一起的。農民申請宅基地很大程度上是因為農民是農村集體經濟組織的成員，每一個成員都有以個人或者農戶的名義申請宅基地的權利，集體經濟組織以外的人員一般不能申請宅基地，而且集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地^①。宅基地具有一定的福利性質，這種福利主要表現在農民能夠廉價取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農村居民享有的最低限度的福利。當前，宅基地的使用和管理有些環節不適應構建農村和諧社會的要求。

二、構建農村和諧社會對宅基地的使用和管理提出的新要求

１、構建農村和諧社會要求人與人和諧。人與自然的矛盾日趨尖銳，必然伴隨著人與人之間的矛盾日趨尖銳，這就使當代人之間、當代人與后代人之間的矛盾加劇，成為農村與農業發展的重大矛盾。目前，在宅基地的使用中存在著一些違法行為，這些違法行為破壞了法制建設的進程，對農村和諧社會的構建也極為不利。當前，在宅基地的使用和管理方面的違法行為主要有：未經批準，非法占用土地建住宅；采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅；建住宅超過規定的標準，多占土地；買賣或者以其他形式非法轉讓宅基地；建住宅用地，違反鄉鎮土地利用總體規劃；不按照批準的用途使用宅基地；擅自在耕地上建房；在基本農田保護區建房等。

２、構建農村和諧社會要求人與自然和諧。在農村，人與自然的和諧發展，應當是農村與農業經濟系統與自然生態系統相和諧，農村與農業經濟活動的需求增長與農村自然生態系統供給能力相適應，農村和環境容量相協調，形成人與自然共同生息與協調發展關系。隨著農民生活水平的提高，農民建房積極性高漲，致使舊村出現大量閑置、廢棄的宅基地，而新的民宅布局散亂，占地面積過大，宅基規模不斷擴大。宅基地閑置造成土地的浪費，有違法律的規定和農村和諧社會的要求。農村空閑宅基地不斷增多的原因有三：一是村鎮規劃不完善、不科學，造成農民建房的盲目性和隨意性。二是農民節約用地意識不強。三是審批制度不健全，導致宅基地管理失控。農村空閑宅基地不斷擴大，浪費了有限的國土資源，加劇了人多地少的矛盾，給社會增添了不安定因素。應當采取經濟和法律手段進行有效調節，以遏制宅基地不斷擴大的趨勢，促進農村人與自然的和諧。

３、構建農村和諧社會要求人與社會和諧。個人自由與社會認同相適應，個人的利益與需要的滿足和整個社會的利益與需要的實現相適應，實現農民個人的發展和社會的發展和諧統一。宅基地是作為生活資料提供的，權利人不能將宅基地作為生產資料使用。搶占、多占集體土地或他人的宅基地的，一律無效。不按審批權限或程序劃撥的宅基地，一般不予保護。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規定辦理合法手續的，依法不予保護。由于農村宅基地具有福利的性質，因而必須根據法律安排的制度理念，對城鎮居民大量購買農村宅基地的行為應予以禁止，并嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。要引導農民住宅建設按規劃、有計劃地逐步向小城鎮和中心村集中。對城市規劃區內的農村村民住宅建設，集中興建農民住宅小區，防止在城市建設中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”；對城市規劃區范圍外的農民住宅建設，按照城鎮化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農民新村；在規劃撤并的村莊范圍內，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，農民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過規定的標準，不符合申請條件的不得批準宅基地。農民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，一律不予批準。

三、加強宅基地管理法制創新，提升權利行使的合理性和合法性

合法行政、合理行政、高效便民和權責統一是農村和諧社會對政府的行政行為提出的新要求。在宅基地的管理中，各級政府及其有關主管部門必須在農村集體經濟組織的配合下，加強法制宣傳教育，嚴格實施村鎮建設用地規劃，規范審批程序，推進農村建設用地整理。

１、嚴格實施村鎮建設用地規劃是合理使用宅基地的基礎。國土資源管理部門要積極配合有關部門，在已確定鄉鎮土地利用總體規劃的村鎮建設用地范圍內，邀請有關專家做好村鎮建設規劃，合理確定農民點的數量、布局、范圍和用地規模，征求村民的意見并予以公告。在按規劃必須撤并的村莊范圍內，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。加強宅基地用地計劃管理，宅基地占用農用地應納入年度計劃。增設農村宅基地占用農用地的計劃指標，宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設。

２、改革和完善宅基地審批制度、規范審批程序是合理使用宅基地的保障。改革和完善宅基地審批管理辦法。按照嚴格管理，提高效率，便民利民的原則，改革農民建住宅占用農用地的審批辦法。根據下達的宅基地占用農用地的計劃指標和農民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后按戶逐宗批準供應宅基地；對農民住宅建設利用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，逐級審核，批量報批；嚴格宅基地申請條件，農民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過規定的標準；農民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。規范宅基地申請報批程序和審批行為，健全公開辦事制度，提供優質服務。健全宅基地管理制度。市、縣國土資源管理部門要加快農村宅基地土地登記發證工作，做到宅基地土地登記發證到戶，內容規范清楚，切實維護農民的合法權益。

３、推進農村建設用地整理、促進土地集約利用是合理使用宅基地的有效途徑。縣市和鄉鎮要根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮化水平和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按規劃、有計劃、循序漸進、積極穩妥地推進。各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。制定消化利用的規劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設用地的力度。農村村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地。利用村內空閑地、老宅基地建住宅的，也必須符合規劃。凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。加大并保障對農村建設用地整理的投入。

４、加強法制宣傳教育、嚴格執法是合理使用農村宅基地的前提。各級國土資源管理部門要深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳土地國策國情和法規政策，提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強依法管地用地、集約用地和保護耕地的自覺性；要進一步健全和完善動態巡查制度，切實加強農民住宅建設用地的日常監管，及時發現和制止各類土地違法行為；要強化鄉鎮國土資源管理機構和職能，充分發揮鄉鎮國土資源管理所在宅基地管理中的作用；探索防范土地違法行為的有效措施，充分發揮社會公眾的監督作用。

注釋：

①《中華人民共和國土地管理法》第六十二條、第七十六條、第七十七條、第七十八條。