危機管理的“殘瓦”

楊明杰

中國現代國際關系研究院研究員

一場令世人驚魂的颶風似乎一下子撕破了美國危機管理“圣殿”的“黃金屋頂”，曾被不少教科書奉若圭臬的美國危機管理機制遭到質疑。聯邦緊急情況管理局的失職、軍隊調動的緩慢、災難過后的騷亂等確實暴露出美國應對巨大自然災害時的管理漏洞和機制上的弊端。然而，當我們對這些已被打得七零八落的應急反應機制進行碎片清理時，也許會發現這些管理方面的殘缺絕非僅僅存在于美國的“屋頂”之上，其中不少恐怕是國際社會的通病。從某種意義上講，“卡特里娜”颶風揭開的是世界性危機管理殿堂的“殘瓦”。

第一片“殘瓦”——“機構崇拜”。一般而言，談及危機管理必然涉及管理機制的建設與完善，但很多人將“機制”等同于“機構”，認為危機管理的核心和基礎是搭建各種類型的管理部門和平臺。在他們看來，“機構”的存在就是防范與應對危機最有效的“堤壩”。就危機管理的機構建設而言，美國絕對處于“超強”地位，各級政府多年來確實建構起一整套相對完整的應急機構。９．１１后，這些機構又分別有所強化，而且還在不斷地重新組合之中。但就是這些機構，特別是在自然災害方面看似頗有應對之道的聯邦緊急情況管理局卻在颶風登陸之初束手無策，而且礙手礙腳，阻止其他機構進行自發的救援。危機管理機構在危機來臨時刻卻成了麻煩的制造者。其實這種專職機構在應急反應時出現“腸梗阻”并不鮮見，當初切爾諾貝利核電站泄露事故發生之初，有意隱瞞災情的恰恰是負責核安全的前蘇聯核能利用國家委員會。２００３年歐洲熱潮時，對醫院內死亡人數劇增卻熟視無睹的竟是直接掌管健康事務的法國衛生部。究其原因，無非是這些機構雖有職責定位，卻無職責意識和責任監督，結果是形同虛設，沒有接受監督的機構更是容易“助紂為虐”。

第二片殘瓦——“日常憂患意識的喪失”。“人無遠慮，必有近憂”。諸如“卡特里娜”颶風之類的災難其實早已為專家所預告。而新奧爾良市的城市建設弊端也并非今日才有。早在多年前，就不斷有人警告墨西哥灣在２００５年將進入颶風高發與危險期。但是這些警示在蒸蒸日上的城市發展進程中顯得蒼白無力。 應對危機的關鍵在于防患于未然，但在“未然”時，人們似乎很難有所警覺，做好防范準備。２００３年莫斯科友誼大學大火前，學校管理部門已明知電路年久失修，隱患極大，卻沒有及時采取任何補救措施。危機管理并不是簡單的應急，它更需要源于日常一點一滴的防備意識。“千里之堤毀于蟻穴”。新奧爾良市外的大堤實際上就是毀在人們日常的不以為然之中。因為決口的防洪堤段恰恰剛剛修復不久。在整體設計上，防洪堤的抗風能力是三級，“卡特里娜”卻達到了五級。當年日本神戶大地震坍塌的一些高架橋也是因為設計時出于美觀考慮而修的單支柱結構。即便是抗震意識極強的日本，有時日常的視覺需要也會強過抗震的求生需求。毀堤的“蟻穴”就是我們日常的麻痹。

第三片“殘瓦”——“對弱勢群體的忽略”。客觀上講，在“卡特里娜”登陸前，當地政府確實發出過危機警報，并號召人民駕車出逃，但是似乎忘卻了占全地區將近３０％的貧困人口的出逃能力和出逃后的生路。連綿不斷的出逃車流似乎在一條金錢鋪就的道路上緩慢前行，而背后的滔天洪水卻吞噬著無依無靠的窮人。危機管理固然要按照理論流程，但更要顧忌社會層面的深層次問題。在緊急事態面前，最容易受到侵害者往往是沒有多少應對能力的弱勢目標。歐洲熱潮的死難者大多是無依無靠的老年人，亞洲和拉美金融危機中最大的受害者其實還是中下層工薪人士。危機管理流程對不同的群體目標其實會產生不同的效果。在危機管理中的弱勢群體不僅僅是財富上的區分，而且也是危機應對知識方面的分類。不少危機的受害者經常是由于防范知識缺乏。而由于危機管理者的疏忽，危機防范知識的“弱勢群體”如果被當作危機管理人員投入戰斗，那將會帶來更多的不必要傷亡。當年莫斯科人質危機時，強力部門在對劇院使用有毒氣體制服恐怖分子時沒有向投入救援的衛生部門通報，結果造成進入劇場搶救的醫生無法辨別毒氣中毒者的假死癥狀，從而喪失了救助的最佳時機，增添了不必要的傷亡。

如果說還有第四片“殘瓦”的話，那就是各種不同類型國家文化與制度中的某些天然特質。這些天然特質在絕大多數情況下是這些國家發展與興旺的積極因素，甚至是其閃光點，然而在某些危機面前，它們也會為危機推波助瀾。美國聯邦與州的關系固然是聯邦制的一個樣板，但恰恰是總統與州長的微妙關系使得這次颶風救災中聯邦與州兩級層面出現梗節，影響了救助速度和力度。