對發展國家助學貸款若干問題的思考

以政府貼息為特色的國家貸款，使數十萬的經濟困難學生順利完成學業，體現了黨和政府對青年大學生的信任、關心和愛護，為國家培養優秀人才提供了良好的經濟保障，有利于我國科教興國戰略目標的實現。然而，作為一項解決貧困生就學難，推動教育事業發展的新政策，國家助學貸款在發放過程中進展并不理想，遇到許多困難，實際效果與政策預期相差甚遠。本文就此問題展開分析，并提出突破國家助學貸款發展瓶頸的對策建議。

一、國家助學貸款的現狀

國家助學貸款是指貸款人向借款人發放的由中央財政或地方財政貼息，用于借款人本人或其直系親屬、法定被監護人在國內高等學校就讀全日制本、專科或研究生所需學雜費和生活費用的助學貸款，屬于信用貸款，申請人必須符合所在學校享受國家助學貸款的條件。

中國人民銀行、教育部、財政部于1999年5月31日頒布實施了《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》，確立國家助學貸款是以幫助學校中經濟確實困難的學生支付在校期間的學費和日常生活費為目的，運用金融手段支持教育，資助經濟困難學生完成學業的重要形式。該制度首先在北京、上海、天津、重慶、武漢、沈陽、西安、南京8個城市進行試點。2000年8月，中國人民銀行、教育部、財政部又聯合制定發布了《關于助學貸款管理的補充意見》和《中國人民銀行助學貸款管理辦法》，使國家助學貸款制度在全國范圍內全面推行，所有普通高校在校大學生均能申辦國家助學貸款，在1999年試行辦法的基礎上放寬了貸款的基本條件，允許發放無擔保貸款即信用貸款。在我國，助學貸款是唯一允許發放的信用貸款。

就是這樣一項關乎千百萬莘莘學子命運前途的大事，更是關乎我國科教興國戰略的實施和民族整體素質提高的“天”字號工程，國家助學貸款卻存在著進度緩慢，受貸人數少，風險有所增加，銀校協調不夠等問題。據調查統計，截至2004年3月底，我國共有180萬名學生申請助學貸款，申請總額達140億元；有85.5萬名學生申請成功，獲得總計69.5億元的貸款，分別占申請總人數的47.5%和申請總額的49.6%。而且，已經發放的助學貸款的還貸率非常低，截至2003年底，全國助學貸款的平均違約率已近20%，遠遠高于銀行最多能夠承受的4%的違約底線，以至于國家助學貸款一度大面積被叫停，100多所高校進入停貸“黑名單”，占到全國高等學校總數的10%。

二、制約國家助學貸款發展的原因分析

國家助學貸款在發展過程中遭遇如此尷尬局面不能簡單地認為是銀行或學校管理上的原因，更深層次的原因應該是目前我國助學貸款制度上存在著缺陷。

首先，國家助學貸款的政策性屬性與商業化經營之間的矛盾是制約其發展的根本原因。助學貸款是深化教育改革、加快高等教育發展的一項政策措施，體現了政府公平教育機會、公平社會福利、培養人才和穩定社會的社會目標，具有很強的政策屬性。而商業銀行作為市場競爭的主體，其經營目標是利潤最大化，追求成本——收益的最佳配比。盡管政府給予貼息，但由于國家助學貸款是一種無擔保的信用貸款，成本高、期限長、風險大，經辦銀行基本無利可言。銀行對此業務若按商業原則操作，出于風險防范的目的，必然會嚴格控制貸款的發放，實際貸款規模就難以滿足社會的需求。雖然在政策上政府對貸款利息給予補貼，但在風險補償機制不健全的條件下，銀行承擔了貸款本金的風險，因此缺乏經辦助學貸款的積極性。國家助學貸款缺乏利益導向機制，難以協調政府政策目標與商業銀行經營目標之間的矛盾。

其次，個人信用制度在我國尚未建立，助學貸款必然存在巨大的信用道德風險。我國個人消費信貸剛剛起步，目前全國仍未建立起個人信用制度，以個人為主體的信用規范與法規的建設還很不完善。在這種情況下開辦大規模的“信用”消費信貸，道德風險很大。目前我國其他發展得較好的個人消費信貸品種，如房地產消費信貸、汽車消費信貸等，主要是以抵押和質押的方式運作的，并不是憑個人信用獲得貸款。有人認為高校大學生是高素質群體，整體道德信用相對較高，但這并不表明就不存在道德風險。在個人信用制度缺失的情況下，如果不采取任何限制措施，而單純把希望寄托在個人的思想覺悟上，往往只能是一廂情愿。因為在現有機制下，逃債的收益要遠遠大于它的成本，畢竟道義上的譴責所引起的約束作用是遠遠不夠的。

第三，我國國家助學貸款風險的控制措施非常有限。一是第一還款來源無法保證。商業銀行放款的依據是學生家境貧困及幾年后穩定工作和收入的假定。商業銀行第一還款來源的希望就維系在未來幾年的預期上，不確定性很大；二是第二還款來源無法落實。國家助學貸款屬于信用貸款，商業銀行沒有可執行的抵押擔保；二是貸款催收手段有限。學生畢業后居所不穩定、就業流動性較強。只要學生異地就業或拒絕保持聯系，商業銀行便陷入被動局面。

第四，經營管理風險高。一是助學貸款筆數多，金額小。據業內人士介紹，一般每筆貸款本金為5000元到5萬元，但其操作流程同一筆幾十萬元的貸款別無二致，一旦助學貸款發生呆壞賬，收貸成本遠大于貸款本金，因此投入產出嚴重不對稱；二是由于銀行占有的信息非常不充分。能獲得國家助學貸款的學生很大部分是外地生源，對于銀行來說，國家助學貸款實際上變成了一種異地貸款，銀行無法獲取借款人的全部信息，只能被動地依靠學校提供的資料來判斷學生的貧困程度；二是人才流動帶來的經營風險。作為大學生的借款人畢業后流動性較大，學生畢業后的工作去向、就業狀況、調動頻率都會給銀行信貸管理增加難度，從而帶來管理上的風險。而且對每個學生未來能否順利就業，銀行是無法確定的，一旦大學畢業生就業困難，就會出現違約風險。

三、發展國家助學貸款的對策建議

國家助學貸款工作涉及商業銀行的上千個網點，教育部門的上千所大專院校，上百萬經濟困難的學生，是一項政策性很強、操作十分復雜的系統工程，需要各有關部門明確職責，密切配合，通力合作。

第一，國家助學貸款的政策性與其操作商業性之間的矛盾不是一個必然，矛盾的協調統一關鍵在于推行的方式。實現兩者相互協調的一個重要前提，就是對高效益金融中介機構的選擇，由此才能促進金融資源、教育資源的合理有效配置。因此，在實際操作過程中，要改政府直接指定國家助學貸款的經辦銀行為政府對國家助學貸款經辦機構進行公開招標，通過市場競爭選擇高效率的優質銀行經辦國家助學貸款業務，有助于提高國家助學貸款的效率，協調貸款政策性與操作商業性之間的矛盾。

第二、盡快建立完善的個人信用制度。如果只有政策，而沒有制度保障，再好的政策也只是停留在公文紙上，不能落到實處，一個科學、完善的制度能夠保證一系列政策的順利實施。以整體素質相對較高的大學生群體為目標，以發放新一代身份證為契機，在高校學生中率先建立個人信用制度，用法律規范信用關系，強化失信的制約機制，增加逃債的成本。建立貸款學生的信用檔案，不僅有利于從根本上解決助學貸款辦理中手續繁瑣的問題，而且可以為將來建立全國范圍內的個人信用制度做準備，也能助推其他各項個人消費信貸業務的健康發展，可謂“治本”之舉。

第三，在個人信用制度尚未建立之前，應廣泛推行生源地財政貼息助學貸款業務。生源地財政貼息助學貸款是由高校學生家庭所在地的金融機構，對家庭經濟困難的學生、或學生父母、或愿意承擔貸款或擔保的其他相關人發放的地方財政貼息貸款。由于借款學生家庭住址較為穩定，屬地金融機構比較了解承貸人的經濟狀況及還貸能力，貸前調查的資料真實，減少了貸款考察的失誤，并由學生本人授權貸款行在借款人未能按期償還貸款本息的情況下，可在有關媒體和相關信息系統上公布違約借款人和連帶責任人姓名、身份證號及違約行為，并將違約記錄存入學生檔案，有效解決學生貸款監控難的問題，在一定程度上防范了借款人的道德風險。這樣，既擴大了金融機構選擇貸款對象的范圍，又為償還貸款提供了保證。因為大多數經濟困難學生來自農村，所以農村信用社將在生源地財政貼息助學貸款業務開展過程中扮演主要角色。

第四，完善助學貸款的風險防范機制。應主要由國家財政和教育部門出資建立“國家助學貸款風險基金”，用于核銷國家助學貸款的呆賬，減少經辦銀行的風險損失。應設立專門機構管理和經營國家助學貸款風險基金，允許其投資于安全性高的政府債券，使其具有保值、增值功能。經辦銀行也應實行國家助學貸款風險準備金的計提制度，及時彌補貸款損失。積極探索和開發助學貸款的信貸資產證券化市場，提高助學貸款的流動性。

第五，通過延長還款期限增強借款人的還款能力。根據2004年6月教育部、財政部、中國人民銀行和銀監會聯合制定頒布的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，原來貸款本息必須在畢業后4年內還清的規定改為借款學生畢業后視就業情況，在1至2年后開始還貸，6年內還清，貸款還本付息可以采取多種方式，可以一次或分次提前還貸。根據助學貸款的實際情況和消費信貸管理的一般要求，助學貸款最長期限設定為10~15年較為恰當。降低單位時間償還貸款本息占個人支出的比重，有助于減輕借款人的財務壓力，提高守信信心，增加履約的主動性和自覺性。同時，允許借款人延遲還款起始時間，使那些畢業后未能很快就業，初始就業收入較低或者有特殊支出需求的借款人能夠有一段緩沖期。