大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì) 促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移

為進(jìn)一步研究發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)對我國農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移的促進(jìn)作用，最近，我們先后到江蘇、吉林兩省開展了以“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移”為主題的專題調(diào)研活動，分別在江蘇選取了以勞動力輸入為特征的太倉市和勞動力輸出為特征的阜寧縣，在吉林選取產(chǎn)糧大縣東遼縣和二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的通化縣，作為此次調(diào)研的重點。

一、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)對促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移具有重要作用

（一） 當(dāng)前我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的基本特征

改革開放以來，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了兩個高潮期。一是1984—1988年，年均轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力1100萬人，增長23%；二是1992—1996年，年均轉(zhuǎn)移超過800萬人，增長8%。1997年以后，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移增速逐年下降，1997—2003年，年均轉(zhuǎn)移500萬人，增長約4%。2003年僅轉(zhuǎn)移490萬人，增長3%。截止到2003年末，全國共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力1.7億人，占農(nóng)村勞動力總量的35%?？傮w上看，有以下3個明顯特征，即：第三產(chǎn)業(yè)是我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主渠道；外出務(wù)工是近年來我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主要增長因素；縣域經(jīng)濟(jì)已愈益成為吸納農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主體。

（二）農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移程度與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性

從我們重點調(diào)研的4個縣市的情況看，可以得出以下兩條基本結(jié)論：

第一，縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其第二、三產(chǎn)業(yè)能夠創(chuàng)造出較多的就業(yè)崗位，農(nóng)村富余勞動力實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移比較容易。江蘇省太倉市和吉林省通化縣就屬于這一類型。如位于蘇南地區(qū)的太倉市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)眾多，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場就業(yè)空間廣闊，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有農(nóng)村勞動力已基本實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移。2000年以來，全市GDP已連續(xù)5年保持兩位數(shù)增長，2004年實現(xiàn)財政收入31.76億元。目前，全市已經(jīng)形成電子能源、石油化工、輕工造紙、紡織服裝、精密機(jī)械與汽車配件等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例6∶58∶36。全市現(xiàn)有農(nóng)村勞動力19.6萬人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占14%，從事二、三產(chǎn)業(yè)的占78%，農(nóng)村富余勞動力不到8%。同時，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，全市還吸引了總計達(dá)25萬人的外來務(wù)工人員，外來務(wù)工人員已超過了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力總數(shù)。同樣，作為東北地區(qū)重要的制藥基地和吉林省縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的通化縣，不斷加強(qiáng)藥材基地建設(shè)，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移。目前大部分農(nóng)村富余勞動力已實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工勞動力僅占全部農(nóng)村富余勞動力的20%。

第二，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動力就業(yè)，勞動力外出務(wù)工成為農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主要形式。阜寧縣和東遼縣就屬于這一類型。阜寧縣地處蘇北地區(qū)，是江蘇省重要糧食產(chǎn)區(qū)，人口106萬，其中農(nóng)村人口76.9萬，農(nóng)村勞動力41.4萬。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)難以吸納大量農(nóng)村富余勞動力。近幾年來，這個縣加強(qiáng)農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，努力拓寬勞務(wù)協(xié)作渠道，強(qiáng)化農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等各項措施，已經(jīng)逐步形成了政府推動、市場運(yùn)作、流動有序、管理規(guī)范、服務(wù)完善的城鄉(xiāng)一體化的勞務(wù)輸出格局。2004年全縣轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力20.7萬，占全部農(nóng)村勞動力的50%。東遼縣也是典型的農(nóng)業(yè)大縣，財政窮縣。全縣人口40萬人，其中農(nóng)業(yè)人口32萬人，2004年財政收入只有7611萬元。近年來，當(dāng)?shù)卣o緊抓住國家振興東北老工業(yè)基地的契機(jī)，實施項目興縣戰(zhàn)略，努力促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移。同時，該縣不斷加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)力度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力外出務(wù)工。2004年，全縣農(nóng)村外出務(wù)工人員5.6萬人，占農(nóng)村富余勞動力總數(shù)的62%，人均勞務(wù)收入5000元。

（三）發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有利于就地吸納農(nóng)村富余勞動力

1．發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于低成本、高效率地吸納農(nóng)村富余勞動力。與大中城市相比，縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)，縣域內(nèi)有連接城鄉(xiāng)的縣城，有星羅棋布的小城鎮(zhèn)，還有很多土生土長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對技術(shù)含量的要求相對較低，從而吸納農(nóng)村富余勞動力所需就業(yè)費(fèi)用和城市基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用也低。據(jù)有關(guān)專家測算，在城市中安置1個勞動力需要4—5萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收1個勞動力僅需4000元?？梢妼τ谙嗤馁Y源，小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮的效用更大。

2．發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，可以更多地吸納農(nóng)村富余勞動力。一是中小企業(yè)大部分是勞動力密集型企業(yè)，具有較強(qiáng)的吸納勞動力的能力；二是中小企業(yè)吸納就業(yè)的要求相對較低，適應(yīng)我國農(nóng)村現(xiàn)階段勞動力的素質(zhì)水平；三是中小企業(yè)投資規(guī)模小，容易創(chuàng)辦，適應(yīng)民間資金的規(guī)模特點；四是中小企業(yè)以民力、民營為主，它的產(chǎn)生和發(fā)展動員了民間資金的生產(chǎn)投入，彌補(bǔ)了國家對農(nóng)村的投入不足，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力，從而推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的興起，進(jìn)一步擴(kuò)大了就業(yè)領(lǐng)域，有效地轉(zhuǎn)移了農(nóng)村富余勞動力。

3．發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有利于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，提高對農(nóng)村富余勞動力的吸納能力。一是隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分散居住的農(nóng)村人口不斷向小城鎮(zhèn)聚集，增加對電力、交通、供水、餐飲、娛樂、商業(yè)及社區(qū)服務(wù)等需求，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)連接大中城市和廣大農(nóng)村的橋梁作用日益加強(qiáng)，從而促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品交易市場、農(nóng)村資金市場及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場的發(fā)育。

二、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在促進(jìn)勞動力就地轉(zhuǎn)移中存在的主要問題

（一）縣域經(jīng)濟(jì)吸納農(nóng)村富余勞動力的能力不強(qiáng)。現(xiàn)階段，相當(dāng)多的縣特別是一些傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，加之原有企業(yè)機(jī)制不靈活，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，就業(yè)空間狹小，吸納勞動力水平較低。一是從新增勞動力轉(zhuǎn)移來看，目前外出務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移增長的主要途徑。二是從返鄉(xiāng)勞動力情況看，從縣域經(jīng)濟(jì)返回農(nóng)業(yè)的勞動力逐年增多。

（二）農(nóng)村富余勞動力素質(zhì)不高、技能不足。匯總有關(guān)資料，從文化素質(zhì)看，目前已轉(zhuǎn)移出的農(nóng)村勞動力中，僅有20%左右具備高中以上文化程度。其中文盲勞動力占1.5%，小學(xué)文化程度的勞動力占16.5%，初中文化程度的勞動力占61.7%。85%以上的農(nóng)村富余勞動力沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓(xùn)。由于文化素質(zhì)低，又不具備專業(yè)技能，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)空間狹小，只能選擇從事一些簡單的體力勞動，造成這些崗位競爭激烈，工資水平低下。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，企業(yè)對勞動者的素質(zhì)和技能的要求會越來越高，而眾多低素質(zhì)、無技能的農(nóng)村勞動力則無法實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代工業(yè)部門和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，影響了城鎮(zhèn)集聚勞動力能力的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在兩方面：一是小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施不足，難以發(fā)揮人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程慢于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)勞動力占全社會勞動力的比重下降了25個百分點，而城鎮(zhèn)人口比重只上升了20個百分點。農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，造成農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，延緩了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。

（四）保障水平低，政府職能轉(zhuǎn)變和體制改革有待深入。農(nóng)民工作為新的城鎮(zhèn)工人群體，已占到了城市人口的1/4，日益成為產(chǎn)業(yè)工人中的主力軍。但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，進(jìn)城的農(nóng)民工無法獲得應(yīng)有的社會保障和城市居民待遇。

縣域經(jīng)濟(jì)吸納農(nóng)村富余勞動力水平低，最根本的原因還在于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，特別是目前仍存在一些體制性制約因素。主要有以下幾條：

一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步履維艱。從總體上看，我國縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍處于低級化水平，長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制造成縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品雷同，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩難以在短期內(nèi)抹掉。由于政策、機(jī)制、市場等因素的制約，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整短期內(nèi)難以有大的突破和質(zhì)的飛躍。

二是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的財政、金融體制和土地等制約。（1）現(xiàn)行財政體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近十多年來，財權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下放，縣以下政府可用財力嚴(yán)重削弱，縣級財政多數(shù)是“吃飯財政”，甚至是飯也吃不飽的財政，既無力向本地居民提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也難以對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供財政支持，尤其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣更是如此。就多數(shù)縣（市）來講，目前普遍財力弱、負(fù)債多、包袱重、壓力大、財政入不敷出等問題。（2）現(xiàn)行金融制度不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前縣以下居民存款中的50%以上都流入了大中城市，縣級金融機(jī)構(gòu)沒有貸款審批權(quán)?？h域內(nèi)中小企業(yè)貸款難的問題十分突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難得到金融支持。（3）土地征用制度不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。由于在城市化進(jìn)程中長期存在著大城市偏向，對縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)投入和資源配置不足，縣鄉(xiāng)財政自身薄弱，也無力投資，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)布局分散，規(guī)模不大，公共設(shè)施不足，制約了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動力吸納能力的增強(qiáng)。

因此，必須從體制機(jī)制方面入手，努力消除制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些障礙，明確當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的重點。

三、未來一段時期，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移的工作重點

我們認(rèn)為，未來一個時期，就地轉(zhuǎn)移仍將是我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主要途徑。目前，我國城市化進(jìn)程以每年1個百分點的速度推進(jìn)。預(yù)計到2020年，城鎮(zhèn)化水平可達(dá)到50%左右以上。即使按當(dāng)時人口達(dá)到14億的水平計算，15年后全國還有大約7億人留在農(nóng)村。因此，企望短期內(nèi)通過城鎮(zhèn)化道路來實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力的快速轉(zhuǎn)移是不現(xiàn)實的。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移，仍是未來一段時期我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的主要途徑。

同時，也應(yīng)該看到，就地轉(zhuǎn)移模式本身也存在難以克服的弊端，容易形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局的分散化、小城鎮(zhèn)建設(shè)的無序化和棄農(nóng)人口的兩棲化等“農(nóng)村病”，造成水土等資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境破壞的加劇，進(jìn)一步阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的升級改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，加劇我國城市化與工業(yè)化水平之間的差距。為此，必須要把農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的短期、局部目標(biāo)與長期、宏觀目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，遵從我國農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移本身固有的規(guī)律和階段性要求，一方面通過大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，鼓勵農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的適度集中，努力擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移；另一方面，也要充分挖掘并發(fā)揮大中城市的潛力和作用，推進(jìn)戶籍制度和社會保障制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的種種限制性障礙，加快推進(jìn)我國城市化步伐。

促進(jìn)我國農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移的工作重點是：

（一）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，挖掘農(nóng)業(yè)就業(yè)潛力。要從資源條件出發(fā)，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實施種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，推進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)，形成專業(yè)化優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。大力發(fā)展糧食加工業(yè)，提高糧食綜合效益，使糧食產(chǎn)業(yè)成為糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收的支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展畜牧業(yè)和農(nóng)牧林產(chǎn)品精深加工，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值。支持以農(nóng)產(chǎn)品加工和流通企業(yè)為重點的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)加快發(fā)展，重點引導(dǎo)扶持農(nóng)民、企業(yè)發(fā)展民間性、自律性的農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或營銷專業(yè)戶為主體的農(nóng)民專業(yè)合作組織，逐步形成專業(yè)農(nóng)戶、專業(yè)加工企業(yè)和流通企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會構(gòu)成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度。

（二）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展本地就業(yè)空間。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，鼓勵、支持、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。要進(jìn)一步加快體制機(jī)制創(chuàng)新和二次創(chuàng)業(yè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和市場競爭能力，建立新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。要按照現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)梯度發(fā)展的規(guī)律性要求，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的空間布局和產(chǎn)業(yè)接續(xù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)品升級換代。要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村手工業(yè)、特色旅游業(yè)發(fā)展，支持建立農(nóng)村專業(yè)商品交易市場，完善生產(chǎn)要素市場。充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作組織和各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，發(fā)展經(jīng)紀(jì)人隊伍。

（三）加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。堅持走中國特色的城市化道路，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村和整個國民經(jīng)濟(jì)的帶動作用。加強(qiáng)對縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)和村莊集鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)，逐步形成以縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，有機(jī)聯(lián)系一般集鎮(zhèn)和中心村的城鎮(zhèn)體系。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)民工培訓(xùn)工作，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)。一是要加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)教育。應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)全國教育資源分配不均的局面，進(jìn)一步加大對農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入，盡快免除農(nóng)村基礎(chǔ)教育費(fèi)用，減輕農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)。全力推進(jìn)普及9年義務(wù)教育，在有條件的地方開展普及12年教育試點，大力推動農(nóng)民職業(yè)教育。二是要整合農(nóng)村教育資源，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)力度。繼續(xù)推進(jìn)“陽光計劃”，不斷擴(kuò)大農(nóng)民工免費(fèi)培訓(xùn)規(guī)模，提高農(nóng)村勞動力技能。鼓勵和支持社會力量參與農(nóng)民工培訓(xùn)。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地建設(shè)。

（五）加快農(nóng)村改革步伐，盡快消除農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移障礙，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。一是要加快推進(jìn)戶籍制度改革。要按照國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，加快小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。除北京、上海、廣州等特大城市外，其他大中城市也要加快戶籍制度改革步伐，讓農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)得出、留得住、能發(fā)展。二是要完善土地制度，推進(jìn)農(nóng)民承包土地合理流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。要加快小城鎮(zhèn)土地使用制度的改革，降低農(nóng)民進(jìn)城“門檻”。三是要健全農(nóng)民的社會保障制度。逐步建立和完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保險制度。四是積極推進(jìn)財政管理制度改革，加強(qiáng)縣級公共財政建設(shè)。五是繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和縣鄉(xiāng)財政體制改革。六是改進(jìn)完善縣域金融服務(wù)體系，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，加大對農(nóng)民工維權(quán)的支持力度。

四、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策建議

（一）堅持把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的切入點來加以推動。一方面，我國農(nóng)村絕大多數(shù)分布在縣域范圍內(nèi)，農(nóng)民絕大多數(shù)居住在縣以下，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主題就是要解決“三農(nóng)”問題；另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)又是聯(lián)系大中城市發(fā)展的橋梁和紐帶，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既為大中城市提供了各種生產(chǎn)生活資料，又為大中城市的發(fā)展提供了巨大市場需求。因此，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點，也是城鄉(xiāng)一體化的切入點。

要充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)的政策歸集和產(chǎn)業(yè)聚集的平臺作用，把“三農(nóng)”問題的解決提升到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層次，轉(zhuǎn)換工作思路，真正跳出就“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”。只有這樣，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能加快我國“三農(nóng)”問題的解決。

建議進(jìn)一步明確發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)我國“三農(nóng)”問題解決和全面建設(shè)小康社會的一項重大戰(zhàn)略，盡快出臺促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策意見。

（二）推進(jìn)行政管理體制改革，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。當(dāng)前，行政層次過多、行政成本過大、縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限過小、事權(quán)責(zé)權(quán)不平衡已成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。為此，建議進(jìn)一步加快行政管理體制改革，減少政府行政層級，開展省直管縣試點，加大撤鄉(xiāng)并村力度，簡政放權(quán)，提高縣市配置資源的權(quán)利和解決自身問題的能力。要研究合理劃分縣級事權(quán)，加強(qiáng)和完善縣級政府的社會管理權(quán)、公共服務(wù)權(quán)、市場監(jiān)督權(quán)等經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限，使縣級政府有更大的發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)作用，按照投資體制改革和行政審批制度改革的要求，減少行政審批項目，下放投資項目審批權(quán)限，將投資項目的決策權(quán)下放給各類投資主體。深化財政管理體制改革，合理調(diào)整財政分配關(guān)系，適當(dāng)提高縣級財政的留成比例，擴(kuò)大縣級金融機(jī)構(gòu)審貸權(quán)限。

（三）進(jìn)一步加大對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。一是要加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要提高對縣域特別是中西部地區(qū)、民族地區(qū)的投入，加強(qiáng)縣域特別是廣大農(nóng)村交通、通訊、供水、供電、廣播影視、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)等。三是要加強(qiáng)對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)和支持。國家通過制定產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，支持各類優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)入縣域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)不同地區(qū)之間、中心城市與縣域之間的經(jīng)濟(jì)交流與合作，鼓勵沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移勞動密集型產(chǎn)業(yè)。對縣域經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)項目給予專項支持。加強(qiáng)對中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。四是進(jìn)一步完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級財政一般性轉(zhuǎn)移支付力度。中央對省的轉(zhuǎn)移支付資金重點補(bǔ)助到縣(市)，省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付資金以縣(市)為單位進(jìn)行測算核定，確保按時足額到位。不斷拓寬籌資渠道，加大對農(nóng)村社會公共事業(yè)的投入。要進(jìn)一步降低對欠發(fā)達(dá)縣公共投入和基礎(chǔ)設(shè)施專項資金的縣級配套比例。將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)除上繳中央部分外，上繳省級部分重點用于縣(市)耕地開發(fā)。

（四）要把壯大民營經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。要采取“抓大促小帶中間”的辦法，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的整體提升和群體拓展。“抓大”就是要督促和引導(dǎo)規(guī)模企業(yè)，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實施強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，以龍頭優(yōu)勢輻射帶動民營經(jīng)濟(jì)整體水平的迅速提升。“促小”就是通過采取典型引路、示范帶動、結(jié)對聯(lián)誼、政策扶持等措施，鼓勵支持更多的農(nóng)戶介入務(wù)工經(jīng)商，壯大民營經(jīng)濟(jì)群體規(guī)模，擴(kuò)大富裕面?！皫е虚g”就是通過龍頭企業(yè)帶動小業(yè)戶群體的發(fā)展，促進(jìn)中小企業(yè)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，發(fā)揮優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，在某一產(chǎn)品、某一環(huán)節(jié)上做優(yōu)做強(qiáng)，提高市場競爭能力。要進(jìn)一步消除民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體制障礙，凡是法律規(guī)定未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，農(nóng)村個體工商戶和私營企業(yè)都可以進(jìn)入。同時，國家要在稅收、投融資、資源使用、人才政策等方面，對農(nóng)村個體工商戶和私營企業(yè)給予支持。

（五）進(jìn)一步加快推進(jìn)縣域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命力在于特色。目前，我國東部“長三角”和“珠三角”等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)集群和“一鎮(zhèn)一品”的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，中部地區(qū)部分縣市的“一縣一特”型縣域經(jīng)濟(jì)也已出具規(guī)模。要適應(yīng)國際制造業(yè)中心向我國轉(zhuǎn)移的有力時機(jī)，加快實施區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。下一步，各地要進(jìn)一步結(jié)合本地優(yōu)勢資源、綜合考慮交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場定位、科技水平等綜合因素，在全國、全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局中，打造自己的特色，擴(kuò)張自己的優(yōu)勢，建立自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“坐標(biāo)系”，大力培植“人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我特”的市場“亮點”，開辟適合自己發(fā)展的新路子。

（六）加快提升縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化水平。要走新型工業(yè)化道路，合理開發(fā)資源，保護(hù)環(huán)境，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，使縣域經(jīng)濟(jì)逐步改變單純依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況。堅持資源型和非資源型產(chǎn)業(yè)并舉，大力扶持一批骨干企業(yè)，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，培育知名品牌。積極發(fā)展專業(yè)市場帶動的工業(yè)生產(chǎn)體系，努力做到“專精特優(yōu)”；積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)配套型和科技應(yīng)用型工業(yè)企業(yè)，主動承接發(fā)達(dá)地區(qū)、中心城市經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；努力引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，注重用高新技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。鼓勵工業(yè)園區(qū)打破行政區(qū)劃界限，集中連片布局，推動資產(chǎn)重組，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，提高縣域產(chǎn)業(yè)集中度，逐步形成專業(yè)化生產(chǎn)、社會化分工協(xié)作的區(qū)域發(fā)展格局，探索區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)帶動其它產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的新路子。

（七）進(jìn)一步優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。優(yōu)化環(huán)境要通過積極創(chuàng)建“服務(wù)型”政府，切實從“管理企業(yè)、管理百姓”向“服務(wù)企業(yè)、服務(wù)民眾”轉(zhuǎn)變，最大限度地實現(xiàn)行政提速、審批暢通和辦事高效；在服務(wù)領(lǐng)域上，要從適應(yīng)企業(yè)和民眾的實際需求出發(fā)，由單一搞審批辦手續(xù)向搞好產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、信息咨詢和市場體系的健全完善等方面拓展；要不斷健全政府部門行政效能評估監(jiān)督制度，從源頭治理，從機(jī)制入手，堅決清除一切不利于環(huán)境發(fā)展的障礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展無盡頭，創(chuàng)優(yōu)環(huán)境無止境，如何在國家政策和發(fā)展的大環(huán)境中，優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是一個長期的課題，只有上下齊心，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使縣域經(jīng)濟(jì)充滿生機(jī)活力，為整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

（調(diào)研組成員：胡恒洋、劉蘇社、張俊峰、邱國軍、蔡平）