促進高技術產業發展的稅收政策

一、高技術產業的特點決定了政府必須在高技術產業發展中發揮引導作用

高技術產業是指那些知識、技術密集度高，發展速度快，具有高附加值和高效益，并具有一定市場規模和對相關產業產生較大波及效果等特征的產業。從世界各國的發展經驗看，高技術產業的發展對整體經濟的帶動作用較為明顯。正是由于高技術產業具有高成長性、高收益性、高滲透性和高擴散性，各國在促進經濟增長中都優先將高技術產業的發展作為其發展戰略的重要組成部分，并給予了相關的政策支持。與此同時，高技術產業還具有經濟外部性、高風險性和高投入的特征。這直接決定了政府在高技術產業發展中必須發揮作用。

中國高技術產業發展的一些特殊性也決定了政府支持（包括稅收支持）的必要性。與國外發達國家相比，我國高技術產業發展仍處于初創階段，發展差距較為明顯。具體表現為：第一，企業規模普遍偏小，研究開發能力尤其是對核心技術的開發能力較差，難以為國內企業自身發展提供足夠的技術支持。第二，高技術產品的附加值低，產品競爭力在國際產業分工中處于較低層次。這些因素也決定了政府在對高技術產業提供稅收優惠過程中應體現中國的特色。

從理論上說，高技術產業發展中存在的外溢性也需要政府提供稅收優惠。高技術產業發展的一些環節具有明顯的外溢性，這要求政府必須提供稅收支持。第一，研究與開發活動本身具有外溢性。基礎研究是高技術企業得以發展的一個重要基石，它可以實現一般知識的積累和提高，但一般來說研究與開發項目投資大、周期長、見效慢，從提出建議到付諸開發階段需要數年時間。與此相比，研究與開發投資的社會收益率卻遠遠大于私人收益率。研究與開發項目的外溢性更明顯地存在于市場經濟機制發育不完善的國家，這主要與這些國家知識產權等法律制度和執法環境的不完善緊密相連，此時只有通過政府的政策干預來彌補。第二，進行研究與開發活動的主體即高科技人才本身也具有外部性。科學技術的競爭，從某種程度上是科技人才的競爭。高科技人才的形成需要大量的教育投入，教育投資尤其是基礎教育帶有明顯的公共性。此時也必須由政府出面進行一定的政策干預，這主要包括對企業員工培訓投入進行適當的稅收支持。第三，技術創新的規模與風險是其重要特征。某些高技術產業的規模對于任何一個私人企業都顯得過于龐大。此時政府可以對私人部門采取優惠措施或直接參與投資。同時，研究與開發投資的收益比起傳統項目更加具有不確定性，也使得私人部門提供的研究與開發投資不足。

二、不同的稅收體系對經濟增長的影響不同

（一）不同的稅收體系適應于不同的經濟增長模式

稅收體系對高新技術產業的影響主要體現在稅制結構上，良好的稅收體系對于高新技術產業發展能起到積極的促進作用。從世界范圍看，主要有以所得稅為主體的直接稅和以增值稅為主體的間接稅兩種稅收制度被廣泛運用，其中很多國家綜合運用了兩種稅收制度即實行混合稅制，但其側重點各有不同。

針對高技術產業而言，很多國家為了鼓勵本國的科技發展與創新，都給予所得稅優惠，而難以在增值稅上有所表現，這基本上是與所在國以所得稅為主體的稅收體系緊密相連的。而在實行增值稅的國家中，難以直接給予企業增值稅優惠。因為增值稅是一個中性稅種，它的征收和抵扣是一個緊密相連的鏈條，如果從中間環節給與優惠，就會割斷整個鏈條，引起稅收的不公平。而事實上，消費型增值稅與生產型增值稅相比，稅制本身已經包含了很大程度的鼓勵投資的因素。所以，從世界范圍看，雖然各國的稅收體系不盡一致，但是除了生產型增值稅這一稅種對高新技術產業的發展有一些抑制作用外，整個稅制體系對高新技術企業的發展還是具有一定的促進作用的。

（二）稅種的設計將直接影響高新技術產業的發展

針對某一產業進行的稅種設計將直接影響該產業的發展。如美國資本收益稅的高低直接影響著美國風險投資資本的數量。正是美國的風險投資資本成為高新技術產業發展的源泉。意大利的高技術產業比較薄弱，與其稅收政策也有一定的關系。如意大利的研究投資稅，是對研究投資征收的稅種，其對制藥、精密機械、精細化工和新材料、電氣部門的稅率分別為20％、15％、10—15％、12％，研究投資稅的征收雖然一定程度上能增加財政收入，但也增加了研究投資的成本，直接阻礙了這些產業的發展。所以說，要正確處理稅收與經濟增長的關系，就必須保證稅收收入的增長與產業發展相結合。

三、國外運用稅收政策促進高技術產業發展的特點及啟示

(一) 國外運用稅收政策促進高技術產業發展特點

1．各國政府鼓勵高技術產業的重點均放在了研究與開發階段

從上述列舉的幾個國家看，它們把鼓勵高技術產業發展的重點都放在了研究與開發階段。此外，馬來西亞、澳大利亞、奧地利以及荷蘭等很多國家也都制定了相關的稅收優惠政策來鼓勵研究開發支出。總體來說，雖然其政策措施有所不同，但目的非常明確，在實踐中取得了很好的效果。

2．稅收優惠政策基本上是以法律的形式來實施

發達國家制定的稅收優惠政策大多體現在相關的法典中，而且對優惠對象都有非常明確的定義。

3．稅收優惠方式簡便易行、注重效果

從發達國家所采取的稅收優惠方式看，主要有費用扣除、加速折舊、稅額減免、投資抵免等，而且具體的優惠標準及幅度都有非常明確的規定，這樣操作上簡便易行，而且效果明顯。

4．加強稅收優惠項目的預算控制與效益考核

為防止稅收優惠支出過多過濫，很多對高技術企業實施稅收扶持政策的國家，都非常重視稅收優惠的預算控制與效益考核，即將稅收優惠所減少的稅收收入作為一項稅式支出來加強管理，設立稅式支出統一賬目，規范稅式支出預算。而對具體資助的科研成果進行鑒定，并對其所形成的經濟與社會效益進行預測與考核，連同稅式支出成本的估價，一同附于年度預算報表之后。

5．充分利用多種力量，加強稅收征管，降低征收成本

(二)對我國的啟示

在全球化過程中，高技術作為一國參與國際競爭實力的最重要體現，它對一國經濟的帶動作用取得了各方的共識，所以各國對與高技術發展有關的稅收優惠一直沒有改變，但政府的稅式支出政策更側重于規范化運作以及效率的提高。此外，隨著高技術成果不斷向市場轉化，其風險因素也越來越得到重視，各國政府為此也出臺了鼓勵風險投資和創業投資發展的相關稅收優惠政策措施。與國外的實踐相比，我國最應引起重視的就是如何在稅制及稅收優惠政策的設計上最大程度地保證稅收優惠的有效性。

1．以生產型增值稅為主的稅制結構決定了高技術企業的稅負相對較重

對國際經驗的借鑒以及理論分析可以看出，國外的稅制結構基本上是以所得稅為主體的直接稅，政府對研究與開發投資給予的基本上是所得稅稅收優惠，目標明確，效果突出。我國的稅制結構選擇的是以流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制結構模式，其中流轉稅收入居于絕對優勢地位（2003年流轉稅占國家稅收總量的69%），在流轉稅中增值稅又是最主要的稅種，增值稅約占我國稅收總量的40%。我國的增值稅選擇的是生產型增值稅，生產型增值稅的重要特征是不能對企業購置的固定資產等投資品進行抵扣，而這對資本有機構成較高的高技術企業十分不利。高技術產品的增值率高達60％以上，而對技術轉讓費、固定資產購入等卻不能抵扣，這在一定意義上加重了高新技術企業的稅收負擔。從我國的所得稅看，它在整個稅收體系中所占比重偏低，而我國大量的稅收優惠措施基本上是在所得稅體系框架內給出的。從總體看，這種對所得稅優惠的措施也存在著一定的問題。所以，對高技術企業的稅收優惠應從整體稅制的特點出發，統籌兼顧，總體安排。概括地說，我國鼓勵高技術企業的科技投入，其重點應放在率先在對科技型企業實行消費型增值稅，擴大其高附加值產品的抵扣范圍，進而降低高新技術企業的增值稅稅收負擔。

2．統籌設計研究開發領域的稅收優惠政策

總體來看，我國現行的研究開發稅收政策還僅僅是一些稅收優惠措施的簡單相加，各政策措施之間協調性差，沒有形成一個統一的整體，且在技術進步稅收政策的設計上主要針對產業化階段，而對企業在研究開發階段的風險基本未涉及。事實上，很多企業由于投資前幾年無盈利，根本享受不到稅收優惠政策所帶來的好處。從實踐看，這些針對研究開發活動所采取的稅收優惠政策并未取得應有的效果。為此，我們應借鑒國外經驗，根據研究開發活動各個階段的特點，全面系統地設計促進研究開發的稅收政策。具體包括：專門針對研究與開發各個階段和環節，即實驗室階段、中試階段和產業化階段的稅收政策；對鼓勵技術引進和消化吸收的稅收政策等等。從稅收優惠的形式上，應擴大稅基式優惠的范圍和幅度，只要企業進行了研究開發活動，滿足稅基優惠的前提條件就可以享受相應的稅收優惠待遇，而不再考慮其研究開發活動是否取得了收入和利潤。

3．調整稅收優惠對象

當前我國的稅收優惠對象，主要是高新技術園區內的高新技術企業和經認定的高技術企業，而高技術企業的認定標準在各個地區也有所不同。這使得一些企業的非技術性收入也享受了優惠待遇。另一方面，一些經濟主體的有利于技術進步的項目或行為難以享受應有的稅收優惠。從國外的經驗看，絕大多數國家實行的稅收優惠措施并不是專門針對高技術企業本身，而是針對有利于科技進步、科技創新的項目和活動。由于科技進步與科技創新活動覆蓋整個經濟領域，從邊際效用的角度考慮，針對科技進步的具體項目的稅收優惠措施更有利于達到效用最大化。而從公平與效率的關系看，這既有利于促進一國科技實力的整體提高，有利于效率的提高，也對從事科技進步的項目一視同仁，符合公平的原則，真正體現了公平與效率的統一。

4．建立我國的稅式支出預算，加強對高新技術企業稅收優惠的管理與評效

我們應改變側重于出政策，輕管理而不問效果的局面。徹底清理稅式支出的種類，通過稅式支出預算進行成本與收益的測算，進而決定所采用的稅收優惠方法。此外，應加強稅式支出后的效果評價，提高稅收優惠的效果。

四、促進我國高技術產業發展的稅收政策建議

從國內環境看，未來的稅制改革應該對高技術產業的發展總體有利。在遵循整體稅制改革的基本原則下，針對高技術企業的特點，借鑒國外的經驗，還應對高技術產業提供一些稅收優惠。稅收優惠工具不同，產生的效果也不同。根據稅收減免的性質劃分，大體包括稅額式減免和稅基式減免兩種方式。稅額式減免主要包括直接稅收減免、優惠稅率等形式；稅基式優惠主要包括加速折舊、投資抵免、投資扣除等方式，二者的區別在于稅基式減免更偏重于引導，強調事先優惠，與企業直接行為無關，控制能力差。而稅額式減免則偏重于利益的直接讓渡，它強調的是事后優惠，只有符合政府要求，才能享受此種優惠，稅收引導和控制能力強。未來我國稅制改革的基本方向應是偏重于稅基式減免，而相應減少稅額式減免。針對高技術產業而言， 則是大量減少直接優惠手段，更多地采用間接優惠手段。

從國際環境看，我國還應充分利用世貿組織的有關規則，更好地促進我國高技術產業發展。主要內容包括：從直接生產環節優惠向研究開發環節優惠轉移；從生產貿易企業優惠向創新和產業化支持體系優惠轉移，建立對商業性研究（產業基礎研究、產業應用研究）、開發高新技術創業企業和創新孵育體系的稅收優惠體系。

（一） 頒布特別法案，規范科技稅收立法

我國現有的科技稅收政策，都是通過對一些基本稅收法規的某些條款進行修訂、補充形成的，散見于各類稅收單行法規或稅收文件中，使人們對政策難以掌握或全面掌握，認識上不易清晰、明確，感到透明度不夠，而且很多的優惠政策缺乏長期穩定性。為此，國家應根據我國實際情況，制定《國家高技術產業發展法》，從總體上考慮高技術產業發展戰略以及相關的財稅政策，形成專門的《財政鼓勵高新技術產業發展條例》、《稅收鼓勵高新技術產業發展條例》，明確財稅政策的目標和優惠受益對象，研究激勵政策發揮作用的機制，研究和判定予以鼓勵的高新技術及其產業標準。

（二）在高技術產業實行增值稅轉型試點

在東北地區實行增值稅轉型的同時，應考慮在高技術產業也試行增值稅轉型。在增值稅的抵扣中，應充分考慮高技術研究投入巨大而原材料消耗少等行業特點，在增值稅改革中應增加增值稅抵扣政策，即充分考慮高技術產業的人力資本投入。在高科技企業實行消費型增值稅，應同時允許抵扣外購的專利權和非專利技術等無形資產和技術設備的固定資產進項稅金。這樣，既可以減輕企業稅收負擔，促進企業加大科技研究與開發投入。此外，企業研制屬于國家產業政策重點開發的高技術含量、高市場占有率、高附加值、高創匯、高關聯度且對全省乃至全國經濟發展有重要影響的新產品，其繳納的增值稅，可根據不同情況給予不同的定期“先征后返”的照顧。

(三)進一步建立健全對產業基礎和產業應用研究開發的稅收優惠政策

研究開發方面的補貼是世界貿易組織補貼與反補貼措施協議所允許的。按照協議規定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產業（基礎）研究和前競爭開發（產業應用）活動不超過合法成本的75％和50％的補貼為不可起訴補貼。為此，建議將政府對技術創新的支持定位于產業研究和前競爭開發RD階段，采取撥款和貸款貼息為主、稅收減免為輔相結合的支持政策體系。稅收政策作用的范圍應不限于列入高新技術產業領域的企業自主開發，還應包括所有行業的企業對高新技術的自主開發，不僅包括高新技術自主開發，還包括這些自主開發技術在生產中的應用。

(四)完善所得稅優惠政策

在未來所得稅的改革中，統一內外資企業所得稅，實行國民待遇原則是大勢所趨。在這一背景下，企業所得稅的整體稅率將有所下調，這有利于提高我國國內整體企業的競爭力。而具體到高技術產業，應根據高技術產業發展的特點和需要，改變對不同高技術企業給予不同優惠的行為，有針對性地選取關鍵環節（項目或行為）給予較大幅度優惠，完善現行所得稅優惠政策。

1．所得稅優惠政策不應以企業的經營狀況來確定優惠標準

現行很多優惠政策都把虧損企業排除在外。建議參照國際通行做法，擴大研究與開發費用扣除適用范圍。不論內、外資企業，也不論新、老企業，不論國有、集體、民營企業，不論企業是否盈利，對符合高新技術條件的各類企業的研究與開發費用，在初始年度，均可實行據實稅前列支。

2．加速折舊優惠

建議，明確規定用于研究開發活動的新設備、新工具可實行雙倍余額遞減法或年數總和法等加速折舊；同時，可考慮對技術先進的環保設備、國產軟件的購置和風險資本的投資實行“期初扣除”的折舊方式，允許在投資當年就扣除50-100％。這有助于提高投資回收速度，也有助于高新技術產品的市場形成。

3．適時提高高技術企業計稅工資的標準

（五）建立鼓勵風險投資的稅收優惠政策體系

應根據高技術產業發展的特點，將稅收優惠的重心轉移到創新孵育體系和高新技術成果產業化支持體系方面，建立起比較符合國際規范和WTO要求的稅收優惠體系。如給予創業企業的稅收優惠和傾斜政策。

1．制訂對所有創業企業的稅收優惠政策

各國對高新技術企業尤其是新興企業都提供稅收優惠，但一般通過對小型企業稅收優惠的方式來實現，這樣既能促進科技型創業企業發展，而且還弱化了產業和區域的專項性。我國下一步要對現行的高新技術區域稅收優惠政策加以改革，使之逐步擴大到以高新技術企業為主的所有小型創業企業，不以園區內外為限，不以產業技術含量為界，使其成為普遍化的稅收優惠政策。

2．對中小創業企業可以考慮放寬費用列支標準

建立科技開發準備金制度，允許企業特別是有科技發展前景的中小企業，按其銷售收入一定比例提取科技開發基金，以彌補科技開發可能造成的損失，并對科技開發基金的用途和管理進行規范，規定準備金必須在規定時間內用于研究開發、技術更新和技術培訓等與科技進步的方面，對逾期不用或挪作他用的，應補繳稅款并加罰滯納金。

3．建立對風險投資的稅收傾斜政策

首先，對風險投資公司投資高新技術企業的風險投資收入，免征營業稅，并對其長期實行較低的所得稅率；其次，對法人投資于風險投資公司獲得的利潤減半征收企業所得稅，對居民投資于風險投資公司獲得的收入免征或減征個人所得稅；最后，對企業投資高新技術獲得利潤再用于高新技術投資的，不論其經濟性質如何，均退還其用于投資部分利潤所對應的企業所得稅。

（六）加強科技人才培養，穩定科研隊伍，為高新技術發展所需人力資本提供支持

1．進一步加強對科技人才培養的稅收支持

制定鼓勵民間辦學、鼓勵社會捐資辦學的稅收政策。對社會各界向教育培訓機構和科研機構的捐贈準許不受最高捐贈限額限制，均據實于稅前列支。鼓勵企業加大教育培訓的政策，主要是提高職工教育經費提取比例。鼓勵個人加大對教育的投資。進一步修訂個人所得稅政策，在基礎扣除中，充分考慮現代家庭對教育的投入因素等。

2．優惠政策適度向個人傾斜

重點是完善高新技術人員的個人所得稅政策，調動科研開發人員的積極性。

（七）逐步推行稅式支出管理，提高稅收優惠政策的實際效率

稅式支出是各類稅收優惠的統稱，為確保科技稅收政策發揮出最佳效應，防止優惠支出額度及其方向的失控，應借鑒國外的一些先進經驗，將因科技稅收優惠減少的稅收收入作為一項稅式支出來加強管理，建立“稅式支出”制度，設立科技稅式支出統一賬目，規范稅式支出預算，提高稅收政策實際效率。

（《高技術產業稅收政策問題研究》課題組課題主持人：蘇明、韓鳳芹；課題組成員：楊良初、張文春、包全永、王蘭軍、李麗鳳）