推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新

黨的十六屆四中全會(huì)提出“不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”，把社會(huì)主義和諧社會(huì)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和先進(jìn)文化一起納入我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，同時(shí)提出了“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的要求。“社會(huì)管理體制”是指國家規(guī)范社會(huì)運(yùn)行所采取的管理制度、管理組織、管理方式和管理手段的總和。深刻理解社會(huì)管理體制創(chuàng)新在提高構(gòu)建和諧社會(huì)能力中的重要作用，積極推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大意義。

一、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的意義

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)十分重要的時(shí)期，即“黃金發(fā)展時(shí)期”和“矛盾凸顯時(shí)期”并存的發(fā)展階段。處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)也經(jīng)歷著深刻的變化：一是社會(huì)發(fā)展的需求明顯增長；二是社會(huì)發(fā)展任務(wù)更加艱巨；三是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化巨大；四是城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群之間發(fā)展不平衡加??；五是社會(huì)意識(shí)行為和價(jià)值取向呈現(xiàn)多元化。這些變化對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化既有有利條件又有不利影響，既可形成巨大發(fā)展動(dòng)力又可演變?yōu)楦鞣N困難和風(fēng)險(xiǎn)。為此，黨中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)，就是要爭(zhēng)取順利實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，避免因社會(huì)問題而貽誤發(fā)展時(shí)機(jī)。

在利益多元化的社會(huì)中，一個(gè)“全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)”是不可能自發(fā)形成的，所謂“構(gòu)建”就是說它是人的主動(dòng)創(chuàng)造和具體實(shí)施的過程，要靠制度、組織和管理，把各種社會(huì)矛盾控制在社會(huì)轉(zhuǎn)型可承受的范圍內(nèi)，以制度化解各種社會(huì)危機(jī)，保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中應(yīng)發(fā)揮十分重要的作用。如果政府不能建立起調(diào)節(jié)各方利益，化解矛盾沖突，整合社會(huì)資源，營造社會(huì)和諧的社會(huì)管理體制和機(jī)制，執(zhí)政能力將大打折扣，和諧社會(huì)是不可能出現(xiàn)的。

改革開放以來，社會(huì)管理體制進(jìn)行了一定程度的改革，但深層次、根本性的問題和矛盾仍然沒有解決。主要表現(xiàn)在：一是政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的職能定位不明確。二是中央、地方各級(jí)政府之間事權(quán)財(cái)權(quán)責(zé)任不清晰。三是政府社會(huì)建設(shè)和管理方式不健全。四是政府社會(huì)事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制不完善。社會(huì)管理體制的弊端在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化中凸顯，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型后多元化、復(fù)雜化社會(huì)的要求，甚至阻礙了發(fā)展，因此，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新是十分迫切的。

二、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的基本原則和目標(biāo)

基本原則是：

堅(jiān)持政府主導(dǎo)與公共管理社會(huì)化。社會(huì)管理體制創(chuàng)新必須強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，確立政府在推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位。同時(shí)，由于社會(huì)資源占有主體的多元化，社會(huì)管理和公共服務(wù)不再只是政府的事務(wù)，體制創(chuàng)新要有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)組織的參與力量；有利于實(shí)現(xiàn)公共資源、公共信息整合共享；有利于增加政府管理的透明度；有利于形成統(tǒng)一指揮、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的良性互動(dòng)。

堅(jiān)持公平正義與效率效益并舉。和諧社會(huì)的核心在于公平正義，把最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)人民群眾享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，保證人民群眾共享改革發(fā)展成果，切實(shí)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益。社會(huì)管理體制創(chuàng)新要以確保社會(huì)公益性和社會(huì)效益優(yōu)先，并在此前提下，注重提高社會(huì)公共資源配置和使用的效率與經(jīng)濟(jì)效益。

堅(jiān)持發(fā)揮群眾創(chuàng)造性與及時(shí)反映群眾意愿。社會(huì)管理體制創(chuàng)新要在制度上保證增強(qiáng)社會(huì)的創(chuàng)造活力，最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素；保證建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾；保證建立社會(huì)輿情匯集與分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道。

社會(huì)管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)是：以維護(hù)社會(huì)公平公正為目標(biāo)，以調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾和平衡利益為重點(diǎn)，以有效的社會(huì)政策為手段，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、責(zé)權(quán)明確、調(diào)控有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的社會(huì)管理體制。

三、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新應(yīng)把握的幾個(gè)重點(diǎn)任務(wù)

（一）加快政府改革

各級(jí)政府更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上，理清政府的職能定位，解決管什么、怎樣管的問題。改變政府擔(dān)負(fù)社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任就要包攬一切的制度安排，建設(shè)一個(gè)有限責(zé)任的政府，避免出現(xiàn)政府“責(zé)任總攬”和對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任“過度退讓”。政府要集中人財(cái)物力去做必須由政府承辦的社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、人口與計(jì)劃生育、弱勢(shì)群體保護(hù)、基層文化體育、公共安全和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理等。政府管理必須強(qiáng)化規(guī)則的制定和監(jiān)管，而不是直接干預(yù)市場(chǎng)。要進(jìn)一步劃分確定中央與地方各級(jí)政府的基本權(quán)限，由于社會(huì)管理和公共服務(wù)更具有屬地化的特征，地方政府應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任，并按照受益區(qū)域的大小和服務(wù)層次的高低，確定地方政府提供的級(jí)次，同時(shí)應(yīng)予以相應(yīng)的財(cái)權(quán)或財(cái)力。中央政府著重制定大政方針、宏觀調(diào)控，并按照基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，輔助困難地區(qū)提供基本公共服務(wù)，推動(dòng)均衡發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)新政府公共服務(wù)的提供方式，在保證公共目標(biāo)的前提下，以效率和效益最優(yōu)為標(biāo)準(zhǔn)，可通過采取直接生產(chǎn)、購買服務(wù)、民間采購和市場(chǎng)監(jiān)管等多種不同的方式提供。鼓勵(lì)和吸引民間資本或其他社會(huì)力量舉辦公共服務(wù)。即使必須直接由政府承擔(dān)的公共服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)，也要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行內(nèi)部管理，建設(shè)一個(gè)高效率、低成本管理社會(huì)的政府。要推動(dòng)政府社會(huì)管理的科學(xué)化，實(shí)行政務(wù)公開，廣泛聽取相關(guān)利益群體的意見，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商，增強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)管理的知情權(quán)和選擇權(quán)，建設(shè)一個(gè)開放的政府。

（二）加快事業(yè)單位改革

在合理社會(huì)事業(yè)單位規(guī)模的基礎(chǔ)上，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)單位分類管理，按照承擔(dān)任務(wù)的公益性程度，以及營利和非營利性質(zhì)，劃分社會(huì)事業(yè)單位類型，可分為公益性、非營利性和營利性，實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)政策、管理和運(yùn)行模式。公益性事業(yè)單位，面向社會(huì)全體人群，提供基本公共服務(wù)，由政府投資舉辦，財(cái)政全額撥款，執(zhí)行政府確定的價(jià)格政策和免稅政策；非營利性事業(yè)單位，面向社會(huì)主要人群，提供基本和準(zhǔn)公共服務(wù)，由社會(huì)、企業(yè)或個(gè)人投資興辦，自我運(yùn)營發(fā)展，政府可出資購買其服務(wù)，不以贏利為目的，經(jīng)營收入扣除成本后用于自身擴(kuò)大再生產(chǎn)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格和部分減免稅政策；營利性事業(yè)單位，面向社會(huì)部分人群，提供較高水平和個(gè)性化的服務(wù)，由社會(huì)、企業(yè)或個(gè)人投資興辦，自我運(yùn)營發(fā)展，必要時(shí)政府亦可出資購買其服務(wù)，以贏利為目的，實(shí)行價(jià)格放開和政府相應(yīng)的稅收政策。公益性和非營利性事業(yè)單位應(yīng)成為社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主體。推進(jìn)經(jīng)營性社會(huì)事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。深化社會(huì)事業(yè)單位內(nèi)部改革，形成富有活力和效率的管理運(yùn)營機(jī)制。要建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)。公益性和非營利性事業(yè)單位，也應(yīng)具有法人地位，采取企業(yè)化管理方式，以降低成本，提高運(yùn)行效率。營利性事業(yè)單位，應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在競(jìng)爭(zhēng)中求得發(fā)展。要建立競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)人事制度，全面實(shí)行管理者聘任制和全體職員競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。要建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。

（三）大力培育發(fā)展社會(huì)組織

改革開放以來，我國社會(huì)組織得到了較快發(fā)展，但功能結(jié)構(gòu)和服務(wù)對(duì)象結(jié)構(gòu)不盡合理，學(xué)術(shù)性團(tuán)體多于公益服務(wù)團(tuán)體，為優(yōu)勢(shì)群體服務(wù)團(tuán)體多于為弱勢(shì)群體服務(wù)團(tuán)本，作用范圍也很有限，相關(guān)的法制還不完善。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，要建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，就必須大力發(fā)展社會(huì)組織。要通過政府倡導(dǎo)支持、建立規(guī)范發(fā)展的制度體系等途徑，順應(yīng)社會(huì)的要求，整合社會(huì)管理資源，培育各類社會(huì)組織，包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等。發(fā)揮他們?cè)趨⑴c社會(huì)管理方面的作用，表達(dá)不同群體利益訴求，培養(yǎng)社會(huì)成員民主的生活方式；發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)監(jiān)督方面的作用，提高社會(huì)的自主和自律能力，建立社會(huì)化的評(píng)估制度；發(fā)揮他們?cè)跐M足社會(huì)多樣性需求方面的作用，拓寬資金來源渠道，擴(kuò)大群眾對(duì)公共服務(wù)的選擇空間；發(fā)揮他們?cè)谔峁┗ブ矫娴淖饔?；發(fā)揮他們的自治作用，加強(qiáng)社會(huì)融合，讓社會(huì)成員互相幫助，解決社會(huì)問題，自覺維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。在培育發(fā)展的同時(shí)，要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織功能，加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督管理，提高社會(huì)管理能力建設(shè)，確保可持續(xù)發(fā)展。

（四）大力加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理

在我國，社區(qū)主要是以一定地域集中居住的居民構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，社區(qū)的重要意義得以彰顯。由于社會(huì)成員的工作流動(dòng)性加大，以及單位社會(huì)和福利職能的剝離，單位所有制淡化，人們居住的社區(qū)成為加強(qiáng)社會(huì)管理和提供基本公共服務(wù)的新平臺(tái)。個(gè)人的基本生活和福利需求，如家庭服務(wù)、基本醫(yī)療、老年人和殘疾人照料、文體活動(dòng)、終身教育等都能在社區(qū)中得到滿足；社會(huì)保障和離退休人員的社會(huì)化管理需要依托社區(qū)；通過社區(qū)可以將社會(huì)流動(dòng)人口、非正規(guī)就業(yè)和失業(yè)人員、最低生活保障人員管理起來，提供基本生活和福利保障，促進(jìn)就業(yè)；社區(qū)也創(chuàng)造鄰里互助，弘揚(yáng)社會(huì)道德風(fēng)尚的環(huán)境?；鶎由鐓^(qū)的和諧是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要要素。要探索新的社區(qū)發(fā)展和管理模式，健全社區(qū)管理組織體系，建立政府與非營利組織、企業(yè)在社區(qū)建設(shè)中的伙伴關(guān)系，把一部分政府可以不直接承辦和企事業(yè)單位剝離的社會(huì)職能、服務(wù)職能交由社區(qū)承擔(dān)。要提高社區(qū)居民的自治程度，發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，使社會(huì)弱勢(shì)群體在社區(qū)中得到幫助和支持，建立起社區(qū)居民之間互相信任、互相關(guān)懷的關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感和凝聚力，促進(jìn)全社會(huì)精神文明的提高。要加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)社區(qū)事務(wù)中基層黨組織建設(shè)、弱勢(shì)群體保護(hù)等純公益福利部分和家庭服務(wù)、物業(yè)管理等非營利或營利部分，要實(shí)行區(qū)別政策予以推進(jìn)，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，完善社區(qū)功能。

（作者系國家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司助理巡視員）