進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面的政策建議

目前，我國(guó)已初步建立了社會(huì)保障體系的框架，但由于數(shù)量龐大的農(nóng)村居民沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)也只有部分勞動(dòng)者擁有社會(huì)保障，因此，在總體上我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面還比較小。在我國(guó)人均GDP邁上1000美元臺(tái)階、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期的時(shí)候，繼續(xù)關(guān)注社會(huì)保障的改革與建設(shè)，并把擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面作為社會(huì)保障制度建設(shè)的一個(gè)重要問(wèn)題，十分必要。但應(yīng)當(dāng)指出，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)和其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是一個(gè)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)，既不要急迫地做出超出實(shí)際承受能力的承諾，也不要錯(cuò)過(guò)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的有利時(shí)機(jī)。

一、關(guān)于擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生了很大變化。國(guó)有、集體企業(yè)職工數(shù)量急劇下降，非公有制經(jīng)濟(jì)單位和靈活就業(yè)人員已經(jīng)成為城鎮(zhèn)從業(yè)人員的主體。1999年以來(lái)，我國(guó)已把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，擴(kuò)大到城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)以外的其他所有制企業(yè)，一些地方還將城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。但社會(huì)保險(xiǎn)仍?xún)H覆蓋了部分城鎮(zhèn)從業(yè)人員，主要還是城鎮(zhèn)工作單位的正規(guī)就業(yè)人員；機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員尚未納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍；非單位從業(yè)人員，尤其是靈活就業(yè)人員難以按目前的標(biāo)準(zhǔn)參保。另外，流動(dòng)人口尤其是民工，絕大部分沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，降低了社會(huì)保險(xiǎn)制度的參保率。擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，可以從以下幾個(gè)方面入手。

（一）加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革步伐，盡快將機(jī)關(guān)事業(yè)全部單位職工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍。從理論上看這一問(wèn)題相對(duì)容易，但操作層面也有很多具體問(wèn)題需要解決。

（二）改變現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)的框架，適當(dāng)降低參保標(biāo)準(zhǔn)。首先，目前我國(guó)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度過(guò)高的名義繳費(fèi)率，不可能覆蓋工作不穩(wěn)定和收入低下的大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)人員。其次，解決所有國(guó)民、尤其是城鎮(zhèn)地區(qū)從業(yè)人員和居民的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療問(wèn)題，是擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的根本，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本要求。再次，要開(kāi)征社會(huì)保障稅，建立居民基本養(yǎng)老金（或老年人津貼）制度和公共醫(yī)療制度，覆蓋那些沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)從業(yè)人員，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候逐步把基本養(yǎng)老金（或老年人津貼）制度和公共醫(yī)療制度擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，覆蓋全體國(guó)民。我國(guó)的社會(huì)保障稅不宜過(guò)高，具體費(fèi)率可以在測(cè)算國(guó)民基本養(yǎng)老金（或老年人津貼）制度和公共醫(yī)療制度費(fèi)用基礎(chǔ)上加以確定。

二、關(guān)于農(nóng)村居民參加社會(huì)保障問(wèn)題

中國(guó)農(nóng)村居民數(shù)量龐大，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，城市化不可能把絕大多數(shù)農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)；城市社會(huì)保障系統(tǒng)也不可能在短時(shí)間內(nèi)覆蓋所有農(nóng)村居民。因此，農(nóng)村居民的社會(huì)保障問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，并且與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度有所區(qū)別。

目前，農(nóng)村居民的社會(huì)保障問(wèn)題，仍要以“五保戶(hù)”等特困戶(hù)的基本保障為重點(diǎn)，以建立最低生活保障制度為基礎(chǔ)，逐步建立由醫(yī)療、教育、住房救助和臨時(shí)救助措施組成的社會(huì)救助體系。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)發(fā)展城鄉(xiāng)一體的國(guó)民養(yǎng)老金和公共醫(yī)療制度。

三、關(guān)于公務(wù)員參加失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題

失業(yè)保險(xiǎn)，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分。目前城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要覆蓋企業(yè)和事業(yè)單位職工，不包括公務(wù)員隊(duì)伍。從表面上看，公務(wù)員收入來(lái)源于財(cái)政，職業(yè)比較穩(wěn)定，失業(yè)現(xiàn)象不普遍。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何職業(yè)都是有風(fēng)險(xiǎn)的，參加失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)穩(wěn)定隊(duì)伍、建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)有利。為此建議，公務(wù)員參加城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度，與其他參保人員一樣，按比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)基金的個(gè)人繳費(fèi)部分；其單位繳費(fèi)部分可以根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行情況酌定。這樣既擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、增加了失業(yè)保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)基數(shù)和支撐能力，又不增加財(cái)政的直接負(fù)擔(dān)。

四、關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)療保障覆蓋面問(wèn)題

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障覆蓋的總?cè)丝诖蠹s為2億多人，其中，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)1億多人，包括3000萬(wàn)離退休人員和8000萬(wàn)在【下轉(zhuǎn)第25頁(yè)】【上接第26頁(yè)】職職工，原有的公費(fèi)醫(yī)療制度還覆蓋了部分事業(yè)單位職工和公務(wù)員。從總體上看，我國(guó)醫(yī)療保障制度大約覆蓋1/5左右的城鄉(xiāng)居民，城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度以基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度為主，主要覆蓋城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)單位的勞動(dòng)者；農(nóng)村僅包括部分參加合作醫(yī)療的農(nóng)民家庭。

目前，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和醫(yī)療保障制度存在著比較嚴(yán)重的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為醫(yī)療保障的不公平與低效運(yùn)行。一是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障權(quán)利高度不平等。二是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的醫(yī)療保障，只覆蓋了城鎮(zhèn)的單位職工，而沒(méi)有將城鎮(zhèn)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制部門(mén)的人員，以及靈活就業(yè)者、進(jìn)城打工者、城鎮(zhèn)失地農(nóng)民等，納入醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍。三是公共財(cái)政支持的衛(wèi)生預(yù)防保健體系薄弱，未能形成醫(yī)療社會(huì)保障的一個(gè)重要支柱。衛(wèi)生服務(wù)體系的改革，沒(méi)有充分考慮衛(wèi)生、預(yù)防、保健公共服務(wù)領(lǐng)域的整體發(fā)展，而是脫離整體和大局，搞衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革，導(dǎo)致整個(gè)衛(wèi)生保健事業(yè)偏向市場(chǎng)盈利的方向。四是醫(yī)療社會(huì)保障制度效率低下。過(guò)去十幾年里，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用支出快速增長(zhǎng)，而醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量并沒(méi)有相應(yīng)地增長(zhǎng)。

擴(kuò)大醫(yī)療保障制度的覆蓋面，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

第一，加大公共衛(wèi)生投入，建立面向全民的公共衛(wèi)生體系，鞏固整個(gè)衛(wèi)生保健制度的基礎(chǔ)。國(guó)家要在逐步緩解嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題的前提下，努力加強(qiáng)整個(gè)衛(wèi)生系統(tǒng)的常規(guī)能力建設(shè)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)的供給能力。

第二，努力擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋面，將參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的勞動(dòng)者和其直系家屬都納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，這樣可以使其覆蓋面擴(kuò)大1～2倍。

第三，對(duì)于不能參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民，逐步建立公共衛(wèi)生保障制度，可以在社會(huì)保障稅能夠承受的范圍內(nèi)給予一定的免費(fèi)、低收費(fèi)衛(wèi)生服務(wù)或者醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助。

第四，加快衛(wèi)生體制改革步伐，逐步健全公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的效率，降低醫(yī)療費(fèi)用開(kāi)支。

擴(kuò)大我國(guó)社會(huì)保障制度的覆蓋面問(wèn)題，十分復(fù)雜，任務(wù)也十分艱巨。不能把擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，僅僅理解為想方設(shè)法地把更多的城鄉(xiāng)居民納入到現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度中來(lái)，必須加快我國(guó)社會(huì)保障體制的改革和建設(shè)；僅僅依靠現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，無(wú)法完成擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面任務(wù)。此外，我國(guó)還應(yīng)考慮在適當(dāng)時(shí)期開(kāi)征與居民收入相聯(lián)的、較低水平的社會(huì)保障稅，用以建立國(guó)民基本養(yǎng)老金制度和公共衛(wèi)生保障制度。這是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的根本之策。

(作者系中國(guó)社科院科研局副局長(zhǎng)、研究員)