關(guān)于我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題的思考

改革開(kāi)放的前20多年，我國(guó)能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體情況是好的。1980年到2000年，我國(guó)GDP提前實(shí)現(xiàn)了翻兩番的目標(biāo)，而能源消費(fèi)總量?jī)H翻了一番，由6.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)為13.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源消費(fèi)彈性系數(shù)（能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度/經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度）持續(xù)小于1，能耗強(qiáng)度（萬(wàn)元GDP可比能耗）也連年下降。

進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)期，工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，能源消費(fèi)也出現(xiàn)了加速增長(zhǎng)局面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源生產(chǎn)和供給保障提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，能源供需存在較大缺口，石油進(jìn)口依賴度過(guò)高。其次， 嚴(yán)重影響煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，特別是安全生產(chǎn)形勢(shì)難以根本好轉(zhuǎn)。第三，資源與環(huán)境無(wú)法承受。因此，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，樹(shù)立科學(xué)的能源發(fā)展觀，把能源問(wèn)題放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)大格局中統(tǒng)籌考慮。

一、加大節(jié)能工作力度

最近，黨中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出：“既積極做好開(kāi)源工作，又優(yōu)先做好節(jié)約工作，應(yīng)該成為解決我國(guó)能源資源問(wèn)題的基本思路”。國(guó)務(wù)院也再次明確了“堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針”，并提出了近期節(jié)能方面的八項(xiàng)重點(diǎn)工作，以及2005年要啟動(dòng)的節(jié)約和替代石油、熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱利用、建筑節(jié)能、政府機(jī)構(gòu)節(jié)能、綠色照明、節(jié)能監(jiān)測(cè)和技術(shù)體系建設(shè)等七項(xiàng)工程。為切實(shí)落實(shí)好上述要求，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加大工作力度：

一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全工作體系。節(jié)能是市場(chǎng)失效較多的領(lǐng)域，政府必須積極介入，從政策優(yōu)惠引導(dǎo)、法制和標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制、扶持節(jié)能技術(shù)研發(fā)推廣等方面加強(qiáng)工作。與節(jié)能工作的重要地位和繁重的工作任務(wù)相比，目前的機(jī)構(gòu)建設(shè)還很不適應(yīng)。建議結(jié)合能源管理體制的總體改革予以調(diào)整和加強(qiáng)，改變目前低級(jí)別的分散管理狀態(tài)。對(duì)省級(jí)節(jié)能中心，也要有效地整合和加強(qiáng)。

二是加快制訂和實(shí)施節(jié)能專項(xiàng)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)、建筑、交通、民用等領(lǐng)域有重點(diǎn)地推進(jìn)節(jié)能工作。目前，我國(guó)工業(yè)能耗仍占總能耗的近65%以上，是節(jié)能工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是對(duì)鋼鐵、有色、電力、石化、化工、建材等高能耗行業(yè)和年能耗萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的重點(diǎn)能耗企業(yè)，必須大力推行節(jié)能技術(shù)，同時(shí)加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)測(cè)，建立臺(tái)賬，跟蹤指導(dǎo)。建筑能耗約占總能耗的22—25%，近年增長(zhǎng)較快，僅新增空調(diào)用電幾乎相當(dāng)于同期發(fā)電能力增量，且用電集中。建筑節(jié)能具有節(jié)能潛力大，對(duì)高峰能耗調(diào)節(jié)作用大，但一次性投資也較大的特點(diǎn)，必須重點(diǎn)強(qiáng)化建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實(shí)施工作。交通能耗主要集中于燃油，增長(zhǎng)很快，搞好交通節(jié)能對(duì)于減輕我國(guó)石油進(jìn)口依賴具有重要作用，應(yīng)積極提倡經(jīng)濟(jì)型乘用車(chē)的發(fā)展，引導(dǎo)理性消費(fèi)，同時(shí)加快淘汰老舊車(chē)輛。對(duì)于商用民用節(jié)能，要加大利用價(jià)格杠桿的作用，搞好終端產(chǎn)品標(biāo)識(shí)管理，引導(dǎo)節(jié)約消費(fèi)。

三是制訂實(shí)施有效激勵(lì)和約束政策，建立節(jié)能專項(xiàng)基金。利用公共財(cái)政支持節(jié)能是世界各國(guó)的普遍做法。一方面可以通過(guò)征收能源消費(fèi)稅（炭稅）提高能源使用成本，另一方面可以對(duì)節(jié)能技術(shù)研發(fā)和使用投資進(jìn)行稅收減免或直接補(bǔ)貼。此外，建立專項(xiàng)節(jié)能基金也是較普遍的，如美國(guó)通過(guò)征收電價(jià)的2—3%建立節(jié)能公益基金，用于補(bǔ)貼節(jié)能技術(shù)、產(chǎn)品推廣使用和節(jié)能中介組織活動(dòng)。我國(guó)目前這方面政策體系還很不完善，鼓勵(lì)節(jié)能、限制耗能的力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。要加快研究出臺(tái)有關(guān)稅收政策，盡快建立專項(xiàng)節(jié)能基金。

四是完善能效標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，扶持能源服務(wù)公司等中介組織發(fā)展、運(yùn)用好節(jié)能自愿協(xié)議等市場(chǎng)化方式。節(jié)能要發(fā)揮全社會(huì)的積極性，特別是要發(fā)揮好企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的作用。能效標(biāo)準(zhǔn)的制訂、實(shí)施以及有關(guān)節(jié)能認(rèn)證工作，是財(cái)稅政策發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，在這方面要充分發(fā)揮有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。能源服務(wù)公司作為節(jié)能和提高能效方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在推廣普及先進(jìn)節(jié)能技術(shù)、為企業(yè)等用能單位提供提高能效的技術(shù)與管理診斷、改造企業(yè)用能技術(shù)流程等方面，有著無(wú)法替代的重要作用，在其能夠市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、被各用能單位普遍接受之前，國(guó)家應(yīng)給予大力扶持。節(jié)能自愿協(xié)議是政府與經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間達(dá)成的協(xié)議，在政府的支持（鼓勵(lì)）下，按照預(yù)期的目標(biāo)而進(jìn)行的自愿行動(dòng)，這種行動(dòng)是參加者在其自身利益的驅(qū)動(dòng)下自愿進(jìn)行的，這是目前國(guó)際上應(yīng)用最多的一種非強(qiáng)制性節(jié)能減排措施，它可以有效地彌補(bǔ)行政手段的不足，具有靈活、適應(yīng)性強(qiáng)、成本低、兼顧節(jié)能環(huán)保等特點(diǎn)。

二、大力開(kāi)發(fā)新型能源、積極改善能源結(jié)構(gòu)

我國(guó)目前能源結(jié)構(gòu)以煤為主。按目前不完全的統(tǒng)計(jì)口徑，2004年，煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中分別占75.6%和67.7%，石油占13.5%和22.7%，天然氣占3.0%和2.6%，水電占7.9%和7.0%。而核能及太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源和可再生能源，在能源結(jié)構(gòu)中所占比重還微乎其微。

因此，必須從戰(zhàn)略高度認(rèn)真考慮發(fā)展新型能源對(duì)改善我國(guó)能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的重要意義，處理好發(fā)展常規(guī)能源與大力開(kāi)發(fā)新能源的關(guān)系。

一是搞好煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與管理，確保煤炭能源基礎(chǔ)地位。在人均常規(guī)能源資源儲(chǔ)量中，我國(guó)只有煤炭接近世界平均水平，當(dāng)前的一次能源供給也是主要靠煤炭來(lái)滿足。煤炭目前是、在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期還將是我國(guó)重要的基礎(chǔ)能源，因此，能源安全問(wèn)題很大程度上首先是煤炭安全問(wèn)題。

近幾年，在需求拉動(dòng)下煤炭產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，年產(chǎn)量由2000年的10億噸增長(zhǎng)到2001年11.6億噸、2002年13.8億噸、2003年16.67億噸、2004年19.56億噸，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而，超常規(guī)發(fā)展也帶來(lái)許多不容忽視的問(wèn)題，一是資源管理水平不高，資源消耗過(guò)快。煤炭勘察嚴(yán)重滯后于煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，煤炭后備儲(chǔ)量不足，目前可采儲(chǔ)量?jī)H1145億噸，直接可供開(kāi)礦的精查儲(chǔ)量就更少，儲(chǔ)采比遠(yuǎn)低于世界主要煤炭生產(chǎn)國(guó)。二是開(kāi)采方式粗放，產(chǎn)業(yè)組織不合理，生產(chǎn)條件差、管理水平低的小煤窯過(guò)多過(guò)濫，綜合回采率低下，損失浪費(fèi)了大量寶貴資源；三是安全生產(chǎn)缺乏保障，產(chǎn)業(yè)工人生產(chǎn)生活條件較差。

這些問(wèn)題集中反映了當(dāng)前煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理薄弱，體制不順，缺乏對(duì)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)進(jìn)步和安全生產(chǎn)等方面的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理。

針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)了“關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)”，確立了用3—5年時(shí)間，建立規(guī)范的資源開(kāi)發(fā)次序，建設(shè)若干億噸級(jí)大型煤炭基地，改善安全生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)，并提出了加強(qiáng)規(guī)劃和資源管理，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、改造規(guī)范小煤礦以及強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)保障體系等有關(guān)政策意見(jiàn)。這些政策意見(jiàn)的貫徹實(shí)施，將促進(jìn)煤炭工業(yè)發(fā)展走上一個(gè)新的臺(tái)階。

值得強(qiáng)調(diào)指出的是，必須把煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提高到保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)，確保煤炭的能源基礎(chǔ)地位。要進(jìn)一步深入探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下煤炭產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理模式問(wèn)題，從發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制等根本性問(wèn)題上做出必要的改革和調(diào)整，以保證國(guó)務(wù)院提出的有關(guān)政策意見(jiàn)得到切實(shí)有效地貫徹實(shí)施。而當(dāng)前的當(dāng)務(wù)之急是要下大決心整頓煤炭開(kāi)采秩序， 剎住破壞性開(kāi)采之風(fēng)。不僅要大力整頓小煤礦， 整合煤炭生產(chǎn)能力， 對(duì)國(guó)有大礦同樣要加強(qiáng)督促管理。切實(shí)避免采肥丟瘦、破壞資源的情況發(fā)生。要抓緊對(duì)煤變油、水煤漿等煤炭深度利用技術(shù)的進(jìn)一步研究完善和商業(yè)化應(yīng)用推廣，切實(shí)提高煤炭的綜合利用效率。

二是采用先進(jìn)適用技術(shù)，加大核電開(kāi)發(fā)力度。從中長(zhǎng)期看，解決能源短缺問(wèn)題關(guān)鍵在于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展新能源。采用先進(jìn)適用技術(shù)、加大核電開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇。有關(guān)方面已經(jīng)制訂了到2020年發(fā)展到4000萬(wàn)千瓦的核電發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃，屆時(shí)核電將占能源供給總量的4%左右，對(duì)此規(guī)劃的落實(shí)應(yīng)加以積極推動(dòng)，并力爭(zhēng)有更大的發(fā)展。

三是從戰(zhàn)略高度扶持新能源和可再生能源發(fā)展。我國(guó)太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源資源十分豐富，潛力巨大。初步測(cè)算， 我國(guó)風(fēng)電資源量為10億千瓦以上， 按目前的技術(shù)可開(kāi)發(fā)儲(chǔ)量， 年風(fēng)電量利用可以達(dá)到2萬(wàn)億千瓦時(shí)， 相當(dāng)于2004年全國(guó)用電量。太陽(yáng)能潛力更是十分巨大。我國(guó)陸地年接受太陽(yáng)能輻射量達(dá)1.7萬(wàn)億噸標(biāo)準(zhǔn)煤， 為已探明常規(guī)能源總儲(chǔ)量的2倍以上。大力開(kāi)發(fā)利用可再生能源，應(yīng)該成為我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略選擇。

我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《可再生能源法》，目前關(guān)鍵是要盡快制訂其實(shí)施細(xì)則，從戰(zhàn)略上扶持新能源和可再生能源的發(fā)展。

（作者系全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研室主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）