國企改革的深層矛盾問題

崔　燦

國有企業改革是中國經濟體制改革的“哥德巴赫猜想”。作為中國經濟體制改革的中心環節，國有企業的改革一直受到黨和國家的高度重視。經過20多年的不斷努力，國有企業改革取得了巨大的成就。

一是現代企業制度建設取得了積極成效。到2002年底，15．9萬戶國有及國有控股企業中，改制企業占了87.6％。從1998年到2002年底，國有及國有控股企業重組上市的有442家。大多數改制企業在實現政企分開、建立法人治理結構、轉換經營機制以及加強科學管理等方面，都取得了巨大成效，企業產權結構日趨多元化，國家出資人制度初步建立，企業作為法人實體和市場競爭主體，其法人財產制度開始形成，大多數改制企業初步建立了現代企業制度的基本框架。

二是通過資產重組，組建了一批具有較強競爭力的國有大公司、大集團。在2003年8月，中國企業聯合會推出的中國企業500強中，國有及國有控股企業有368家，占總數的73.6％。2002年末資產總計263791億元，占500強企業資產總值的96.4％。實現利稅2993億元，占500強企業利潤總額的85．39％。

三是通過關閉破產，建立了劣勢企業退出市場的通道。1994年到2002年，全國實施政策性關閉破產項目3080戶，涉及核銷銀行呆壞賬準備金1995.4億元，安置職工530萬人。黨的十五大以來，各地通過改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、股份合作、出售等多種形式，加大了放開搞活國有中小型企業的力度。全國中小企業改制達到85％。到2002年底，我國中小企業總戶數為14.9萬戶，比1995年清產核資時累計減少14.5萬戶，盈虧相抵，2002年，我國中小企業實現利潤總額286.9億元，實際上繳稅金1504.2億元。

四是國有經濟的控制力、影響力和帶動力不斷增強，國有企業的總體實力和整體素質進一步提高。據財政部快報統計，2003年全年國有及國有控股企業實現銷售收入7．5萬億元，比2002年增長23.6%；實現利潤為4610億元，增長21％，增幅創多年來最高水平。在國有企業發展中，中央企業發揮著骨干和中堅作用。2003年，中央企業實現銷售收入和實現利潤分別突破了4萬億元和3000億元，邁上了一個新的臺階。2003年底，中央企業資產總額達8．09萬億元，比2002年底增長11.2％；所有者權益3.47萬億元，增長5.6％，其中國有權益2.76萬億元，增長7.5％。

五是國有企業主要經濟指標不斷攀升。2003年，國有及國有控股企業實現工業增加值19408億元，增長14.3％2003年，規模以上企業實現利潤總額8152億元，比上年增長42.7%。其中國有及國有控股企業實現利潤3784億元，增長45．2％。

但是，我們也要清醒地看到，國有企業的改革仍然面臨著許多深層次的矛盾沒有解決。

國有企業產權不清與政企不分的問題

在國有企業改革進程中，一直困擾著人們的最大問題就是國有企業產權不清和政企不分的問題。這實質上是一個問題的兩個方面：產權不清是制度層面的政企不分，政企不分是經營層面的產權不清。這個問題使國有企業在改革過程中，始終受到來自兩個方面的困擾：不明晰產權，國有企業就成為“無老板企業”，沒有人對國有資產保值增值負責，經營者就順理成章地充當國有企業的“老板”，從而出現“內部人控制”，造成國有資產的大量流失；明晰產權，又難以找到國有資產的產權代表，政府主管部門就堂而皇之地行使所有者權能，對國有企業橫加干預并從中受益，使政企關系更加“剪不斷、理還亂”，從而導致更加嚴重的政企不分。雖然政企分開的問題在改革之初就提了出來，然而時至今日，政企分開的問題并沒有從根本上解決。具體表現：其一，本來許多應該由企業作出的重大決策，有時仍需要經過政府行政審批；其二，企業經營者的選拔任用，在相當程度上和相當時候仍然是沿襲黨政干部的選拔程序和選拔模式；其三，本來是應該由政府或社會承擔的一些職能，仍然由企業來承擔。

清晰地界定產權，是社會主義市場經濟體制賴以建立的基礎。因為從本質上來說，市場經濟就是交易經濟，其制度前提就是必須清晰地界定產權，明晰產權歸屬。如果產權不清，要么增大市場交易成本，降低市場機制效率；要么根本就不可能進行真正產權意義上的交易，從而導致市場失靈。國有企業的產權屬于全國人民所有，全國人民委托政府部門行使產權主體的職能，政府部門委托給企業經營者。這種多層次、多環節、長鏈條的委托——代理關系，必然造成國有企業產權模糊，約束松弛，并導致極其嚴重的“道德風險”。這種“人人所有，人人不關心；個個是主人，個個不負責”的產權制度，以及在這種產權制度下因所有權與控制權分離而產生的嚴重的代理問題，是導致國有企業低效率的根本性的制度根源。因而，深化產權制度改革，改變國有企業的產權“抽象清晰、具體模糊”的狀況，就成為國有企業改革無法繞過的“一道坎”，國有企業改革要破解這道難題至今仍是任重道遠。

國有經濟布局與結構不合理的問題

國有經濟布局與結構的戰略調整，其主要目的在于增強國有經濟的控制力。國有經濟在整個國民經濟的控制力，不僅是表現在量上，更為重要的是布局的優化和質量的提高。因此，國有經濟的布局和結構調整，一直以來都是國有企業改革的重要內容。十五大以來，國有經濟布局和結構的戰略性調整雖然取得一定進展，但從總體上看，國有經濟布局和結構不合理狀況并沒有從根本上得到改變。從行業分布看，除必須由國家控股的涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業外，國有企業還廣泛分布在其它行業和領域。在現有的608個工業門類中，國有企業涉及604個，其中，大中型國有企業涉及533類，占全部工業門類的87.7％。在一些市場化程度比較高、競爭比較激烈的加工工業和一般性服務行業，國有及國有控股企業所占的比重仍然偏高。

此外，還有一大批需要破產關閉的企業還沒有退出市場。據初步調查，全國符合破產關閉條件的資源枯竭礦山和國有大中型工業企業還有2500多戶，涉及職工近510萬人，涉及金融債權2400多億元。這些困難企業拖欠職工工資、生活費、醫療費、集資款等現象嚴重，職工生活困難。受核銷銀行呆壞帳準備金額度、政府財力及社會保障體制不健全等因素的制約，這些企業一時難以退出市場，不僅影響國有經濟主導作用的發揮，而且成為影響企業和當地社會穩定的重要因素。

規范改制與提高效益的問題

是否建立起規范的現代企業制度，是判斷國有企業改革成功與否的重要標志。雖然大多數國有企業已經進行了公司制改革，不少企業建立了現代企業制度的基本框架。但是，按照現代企業制度“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的標準和要求來對照，國有企業公司制改革離規范的現代企業制度的要求還有不小差距。突出地表現在國有即國家獨資公司占80％，在上市公司中，國家控股占80％，董事長和總經理由上級主管部門任命占80%，董事長和總經理一人兼任占80％。這4個80%嚴重違背了現代企業制度的基本原則，使公司法人治理結構不規范、不完善。沒有形成多元化的產權結構，國有股“一股獨大”的現象比較嚴重。在國資委監管的181家中央企業，大部分是國有獨資企業或國有獨資公司，其中不少是按《企業法》注冊的，實行的是總經理負責制。公司內部治理機制不健全，股東大會、董事會、監事會與總經理之間，沒有形成強有力的監督與制衡機制。不少國有控股的公司制企業董事會、監事會形同虛設，不能發揮應有的決策、制衡和監督作用，內部人控制問題比較嚴重。以資產為紐帶的母子公司體制還沒有真正形成，不少母公司對其所出資的重要子企業缺乏有效的監管，或通過子企業逃避出資人的有效監管。有的企業名為改制，實為“翻牌”，只是換了一個牌子。把工廠改為公司，把廠長改為總經理，把黨委書記改為董事長，把工會主席改為監事長，“新瓶裝舊灑”，實質沒有發生任何改變。不少國有企業還沒有進行公司制改革，沒有建立董事會。

因此，黨的十六大報告特別強調“繼續實行規范的公司制改革”。所謂規范改制，必須注意三點：一是產權主體設置必須實行多元化，盡可能不要搞獨資；二是運作規則盡量向國際慣例靠。國際慣例的基本做法是：通過市場方式募集資本，形成投資者，也就形成股東。召開股東大會或股東代表大會按照一定條件推薦董事會、董事長，董事長主持董事會向社會公開招聘總經理；三是激勵和約束盡量向物質上靠、向制度上靠。

同時，國有企業效益低下的問題并沒有從根本上得到解決。國有企業效益的高低，是衡量國有企業改制成功與否的重要標準，它是實踐標準與生產力標準在國有企業改革方面的重要體現。當然，影響國有企業效益的原因是多方面的，既有宏觀的原因，也有微觀的原因；既有國際的原因，也有國內的原因；既有市場的原因，也有體制的原因。國有企業改制不規范、不理想，是影響國有企業效益的一個重要的體制原因。進入20世紀90年代以后，國有企業效益開始逐步下滑。根據《中國統計年鑒》(1992—2000)統計表明：國有企業的工業產出值在工業總產值中的比重出現了大幅度下降，這一比重從1992年的51．5％降到2000年的23．5％。國有企業的資本回報率從1978年的24．2％下降到1992年的12．4％，到2000年，這一指標又進一步下降到9．6％。有關統計數據表明：2002年上半年，私營企業利潤同比增長38％，“三資”企業利潤同比增長23％，國有及國有控股企業的利潤同比不但沒有增長，反而下降11％。

國有企業內部領導管理體制與經營者市場化配置的問題

按照現代企業制度和《公司法》的要求，規范的公司治理結構，實質上就是股東會、董事會、監事會之間相互制衡的結構，即所謂的“新三會”。然而，在傳統的國有企業是以黨、政、企合一進而黨、政、企三位一體的政治體制為存在條件的，因而現代公司制要求的“新三會”與計劃經濟體制下形成的黨委會、廠務委員會和職工代表大會即所謂的“老三會”之間的矛盾，一直困擾著國有企業改革。在我國公司制企業中，“老三會”和“新三會”并存，多頭領導，權責不清，扯皮不斷。在建立現代企業制度過程中，如何體現黨的領導、保障所有者權益、充分發揮經營者的作用、行使職工的民主權利、理順企業內部“新三會”與“老三會”的關系，一直是人們關注的重點問題。由于黨委會的進入，使我們在公司改制中，遇到一個十分棘手的矛盾：即在公司制下，如果給黨委實質性的權力，黨委會必然會成為凌駕于“新三會”之上的領導者；如果不給黨委會實質性的權力，黨委會的地位就很難在企業微觀機制中得到體現和鞏固。這不僅僅是一個經濟體制改革的話題，而且是一個敏感的政治話題。同時，如何把黨管理干部的原則和市場配置經營者的原則結合起來，也是在國有企業改革一直沒有得到很好解決的問題。所以，經營者的市場化配置機制尚未建立。

國有企業的冗員、債務、社會負擔問題

在傳統計劃經濟基礎上產生的國有企業，由于先天不足，后天機制不全，背負著沉重的負擔。冗員、債務、社會負擔，被人們形象地稱為國有企業的“三座大山”。改革開放以來，這些問題得到不同程度的緩解，但并沒有從根本上加以解決。

從冗員問題來看，雖然經過減員增效、下崗分流，但國有企業富余人員過多的問題仍然十分突出。1997年到2002年，全國國有企業職工由6975．6萬人減少到4680．5萬人，下崗分流2500多萬人，但國有企業富余人員仍然過多。據初步調查，中央企業中富余人員約占在職職工總數的1／3左右，目前尚有50萬下崗職工沒有出再就業中心，還有一些歷年解除勞動關系的下崗人員沒有實現再就業。不繼續解決國有企業富余人員過多的問題，就不可能真正提高國有企業的競爭力。

從債務負擔來看，對國有企業呆壞賬的比例和數額，不同來源的估算很不相同，但多數研究者認為處于15％—30％這個區間，有的企業高達50％—80％。由于國有企業的貸款在金融機構貸款余額的比例很高，因此換一個角度來看，國有企業債務問題，就是銀行系統的風險問題，最終是國家財政承受能力和宏觀經濟穩定問題。由于國有企業債務問題嚴重，集中處理可能影響金融與經濟穩定大局，因此政府對處理國有企業債務問題態度是積極的，措施是謹慎的。

從國有企業的社會負擔來看，國有企業特別是大型國有企業，承擔著較多的社會職能，包括自辦幼兒園、學校、醫院等公益機構。要分離國有企業的社會職能，政府是必須付出成本的。據統計，全國國有企事業單位自辦中小學1．9萬所，約占全國同類學校的1/3；國有工業企業等單位自辦醫院近7300所，占全國醫院總數的40%；中央企業興辦的學校17000多所、醫院7000多所，共有職工達70多萬。目前國有企業每年繳納的城建稅和教育費附加超過500億元，同時，每年還要花費大量資金用于所在地的市政建設和自辦的學校、醫院及公檢法等社會職能。據統計，全國國有企業一年用于辦社會的資金支出達456億元，中央企業辦社會經費一年支出225億元。目前，各地分離辦社會職能工作進展很不平衡，尤其是中央企業分離辦社會工作嚴重滯后，成為影響企業經濟效益提高和健康發展的重要因素。

國有企業改革面臨的這些矛盾和問題，制約著國有企業競爭力和國有經濟整體素質的進一步提高，不利于社會主義市場經濟體制的建立和完善。因此，必須以黨的十六大和十六屆三中全會精神為指導，進一步深化國企業改革，為建立和完善社會主義市場經濟體制，造就合格微觀主體。

（責任編輯：羅志榮）