政府參與行為及微觀效應分析

莫　衍　徐充

一、政府參與的概念界定

“政府作用”是貫穿經濟學發展的重大問題之一。在研究和論述政府影響經濟的行為的時候，通常會涉及這樣幾個概念：政府管制（規制）、政府干預、宏觀調控。

政府管制主要研究的是政府對行業或部門進行約束和規范的行為。常見的管制途徑是制定行業政策，由專門的行政機構實施行業監督和管理的行政行為。因此，有的領域也把政府的這種行為稱為“監管”或“規制”，如金融監管。

政府干預主要是用來概括政府有目的地影響經濟的所有行為，既包括宏觀和中觀的政府經濟政策、法規，也包括微觀的政府行為。從這個角度，政府管制可以看作是政府干預經濟的一種方式，即從中觀的行業層面和微觀的主體行為層面干預經濟。

宏觀調控則非常明確地指的是政府從宏觀層面影響經濟運行的行為，主要包括政府通過財政政策和貨幣政策等宏觀經濟政策來調節經濟總量和結構。

在政府管制、政府干預和宏觀調控的內涵中，政府總是被當作與市場相對立的、獨立或超然于經濟運行之外的“看得見的手”，是對市場手段的替代或補充。而事實上，政府還有一部分行為是直接參與微觀經濟活動的，如政府日常的購買行為，公共產品的公開招標，政府的投融資行為等。因此，我們把這一類政府行為，即政府作為獨立的市場主體參與微觀經濟活動，與其他經濟主體平等地在“看不見的手”的作用下，互相聯系，共同地構成各種市場關系和經濟關系的微觀經濟行為，稱為政府參與。

政府參與和政府宏觀調控、政府管制在理論上是相互聯系、相互區別的，在實踐中是互相作用、互相影響的，因此，既不能一概而論，也不能完全孤立的分析。

其一，政府制定的宏觀調控政策往往表現為一些具體的政府參與活動。比如政府決定采用擴大內需的財政政策，在微觀層面上往往表現為政府的公共設施建設和基礎設施建設的大量增加，如果政府采用公開招標的市場行為，就屬于政府參與的經濟活動。

其二，政府參與不都具有干預經濟的目的，也不是所有的政府參與行為都是服從于宏觀調控的經濟政策的。比如政府辦公用品的購買，在經濟過熱時期，政府采取財政緊縮的政策，并不影響一些必須的公共設施的建設和維護，該修的路還是要修，該建的橋還是要建。

其三，政府的行業管制和政府參與存在著天然的矛盾。概括起來，政府管制往往通過影響市場機制、消費者行為或企業行為三種途徑來實現其服務于公共利益的目標。而不管是否出于干預經濟的目的，政府或者作為消費者，或者作為企業投資者，甚至作為企業經營者，總會有參與經濟的行為，并且政府行為引入市場機制的呼聲越來越高。這里就產生了道德風險：一是作為公共利益代表的政府是否能公正地制定管制政策；二是作為公共利益代表的政府是否能公正地執行管制政策；三是在由政府投資企業壟斷的行業里，管制政策執行力度到底有多強。政府管制的有效性是受其政策執行的公正性制約的，因此，能否處理好政府管制和政府參與之間的矛盾直接影響到政府管制的公正性、權威性和有效性。

二、政府參與的理論依據及范圍

政府參與作為一般市場主體的經濟活動行為，必然對社會經濟生活產生重要影響，因此，正確認識政府參與行為，從理論角度回答政府為什么要參與，以及怎樣參與社會經濟活動是十分必要的。

首先，政府參與沒有統一的依據。與政府干預經濟的其他活動相區別的是，政府參與雖然最終都對經濟產生了影響，但其根本目的不都是明確地想要干預經濟。所以，政府參與按照目的區分可以分為有干預目的的政府參與和無干預目的的政府參與。也就是說，政府會出于干預經濟的目的采取參與經濟活動的行為，也會出于其他目的參與經濟活動。政府干預經濟的目的可以分為經濟效率、經濟公平和經濟安全三個基本方面。相對應地，會產生具體的政府參與。另外，政府還可能出于諸如社會安全、道德環境、生態環境等其他社會管理目標參與微觀經濟活動。所以，政府參與的理論依據應該按照政府參與的不同目的分別討論。

其次，有干預經濟目的的政府參與的依據是市場失靈。政府參與和政府干預之間有著密切的聯系。許多政府參與活動是服從于政府干預經濟的總體政策的，是政府實現其干預目標的具體行為。因此，具有干預經濟目的的政府參與的依據和政府干預的理論依據是一致的。本文的觀點是：市場失靈使得經濟需要政府的干預，構成了以干預為目的的政府參與充分條件。至于政府是否有能力和能否實現干預的目的，則是另外一個問題。

最后，作為政府合法職能的政府參與的依據是政府的合法性。政府參與和政府干預是有區別的，因此反對和支持政府干預的理由不能直接作為反對和支持政府參與的理由。政府參與的目的不都是要干預經濟的，政府有為了自身的機構運轉而產生的消費需求，還有其他社會管理職能派生出來的參與經濟行為。對于這一部分政府參與，需要其他學科和研究領域的理論和方法來分析，無法探究它在經濟上的理論依據。本文把它作為政府職能的延伸，即只要是派生自政府的合法職能的政府參與，因為從性質上來說是合法的，就判定它是具有充分依據的。

另外，由于政府參與是政府的微觀經濟行為，所以其理論依據中不僅包含著質的規定性，還包含著量的規定性，二者是緊密聯系、相輔相成的。其中，政府參與的質的規定性是第一性問題，政府參與的量的規定性是第二性問題。只有在性質上具有合理依據的政府參與才能涉及政府參與的量的合理性問題。只有在質和量兩個方面都合理的政府參與才是最嚴禁意義上的合理的政府參與。

根據以上對于政府參與理論依據的分析可以得出政府參與的三個合理范圍：

政府參與的第一個范圍是“市場失靈”的領域。彌補市場失靈的政府參與總是作為政府總體干預經濟政策和計劃的一部分。與政府其他行為不同的是：政府參與所采取的是微觀經濟行為，而不是法律、政策和行政手段。

政府參與的第二個范圍是政府為了自身的機構日常運轉而產生的微觀經濟行為。這主要指的是一部分政府購買行為。這個范圍的政府參與的質的合理性，是政府正常運轉的需要。至于這個范圍的政府參與的量的合理性，則取決于具體的評價標準和原則。

政府參與的第三個范圍是政府合法的社會管理職能的延伸。在這個范圍里的政府參與的目的不是著眼于經濟運行和經濟發展的，而是服務于諸如環保、衛生健康、精神文明等社會目的。對于這個范圍的政府參與不能僅從經濟學的角度和僅運用經濟學原理來分析、研究和評價，但它對經濟、特別是微觀經濟的影響不容忽視。

三、政府參與的微觀經濟效應

我們所定義的政府參與指的是政府以一般經濟主體的地位參與的微觀經濟活動。因此，政府參與不同于政府的政策命令，也不包括政府基于其強制力量而行使的行政行為，而是通過平等的經濟關系對其他經濟主體產生影響的。注意到這個重要的區別，政府參與對微觀經濟主體的影響主要有示范效應、競爭效應和扶持效應三個主要方面。

一是示范效應。由于政府具有權威的特征，或者在很多情況下是理性的象征，私人部門會效仿政府的行為。政府參與行為對其他經濟主體所產生的示范效應主要有兩類：給消費者造成的購買的示范效應和給廠商造成的投資的示范效應。

購買的示范效應指的是政府的購買行為對個人消費行為的導向性影響。政府的購買往往是大量的和被認為是理性的（掌握更多的信息，具有不可被欺騙的尊嚴），因此，許多個人消費者會跟隨政府的品牌選擇。比如，奧運會的國家代表隊選用的營養品，會成為很多體育愛好者的模仿對象；政府職員的福利以商品的形式發放，從而長期使用某品牌的商品，會成為其親屬和朋友的模仿對象。

投資的示范效應指的是在某些私人部門不會投資或者持觀望態度的領域，政府投資產生了較好的經濟效益，吸引了私人投資者的跟進。如新興產業、高風險產業，私人部門不敢輕易投資，而政府認為發展這些產業是必要的，因此選擇了投資的政府參與行為。不管政府是否有意吸引私人投資，一旦政府的投資獲得了不錯的回報，證明了預期利潤率的存在或風險可以分散和化解，按照市場規律，私人部門總會以不同的形式跟進的（即使不會單獨投資，也會愿意參股，或借款）。

當然，不是所有的政府參與行為都能產生示范效應，政府也不是總是希望產生示范效應，甚至有的時候政府不希望產生示范效應。所以，重要的是如何控制政府參與的示范效應。

二是競爭效應。所謂政府參與的競爭效應，是指由政府參與微觀活動而給其他參與主體形成競爭關系，從其他競爭主體的角度看，給他們帶來的競爭效應。

微觀經濟活動中的競爭包括買方之間的競爭、賣方之間的競爭、買方與賣方之間的競爭。從理論上講，政府參與到微觀活動中既可以作為買方又可以作為賣方。但考慮到目前市場供求處于買方市場的態勢，所以，本文在此主要考慮的是政府作為投資者與其他私人投資者之間的競爭。

政府作為投資者既會投資在某一行業形成壟斷，如公用事業領域，也會投資在一般行業參與市場競爭。政府應不應該在一般競爭性行業投資，是一個有爭議的問題。但在中國，不管歷史如何由來，從現狀看，存在著大量的國有獨資企業，并且這些國有企業與私人企業并存，相互競爭。中國的這個例子也許會被看作是特例。但是從問題的一般性上看，既然政府在別的國家可以投資和經營特殊行業的企業，或者是間接的扶持私人企業（日韓的政企裙帶關系），為什么中國的政府就不可以直接投資和經營一般競爭性企業呢？至少從理論上，沒有必然論據證明，政府的經濟行為效率必然低于私人部門。那么，在理論上和事實上都存在著政府投資的企業和私人投資的企業相互競爭的可能。

具體說來，政府參與給私人企業帶來競爭的效應包括激勵效應和排擠效應。所謂激勵效應，指的是政府通過科學的管理，革新技術和降低成本，取得較好的投資效益，激發其他企業產生的創新的動力。所謂排擠效應，是指在市場容量相對穩定的情況下，政府的參與對私人部門的市場份額、私人企業的進入和成長產生的限制作用。

三是扶持效應。政府參與的扶持效應是指政府其微觀的經濟活動幫助和促進私人企業的發展。政府可以通過購買和訂貨行為，扶持企業的發展。如美國國內航空業在1968年曾獲得總共15億美元的航空郵件的政府購買扶持。政府作為交易中介的參與具有扶持效應，如舉辦地區性的經濟貿易洽談會，或某類商品博覽會以促進私人企業的交易。政府的作為信用中介的參與也具有扶持效應，如成立中小企業融資服務中心，為中小企業的融資提供資質證明和擔保，以解決中小企業的資金瓶頸，促進其發展和繁榮。政府參與對私人經濟的扶持效應在二戰后的日韓經濟發展中體現得非常明顯。在中國，則主要表現為政府對國有企業的扶持。

政府參與的扶持效應總是服從于政府的總體扶持政策和規劃的。政府在決定要扶持某一類私人企業的發展，或鼓勵某一種經濟行為時，通常會從政策、行政行為和參與行為三個方面著手。政府通過出臺優惠政策和行政行為扶持私人企業，與政府通過微觀經濟行為對私人企業的扶持是具有互補性的。政策和行政行為具有強制性，產生的影響更深遠，而政府參與行為具有靈活性和隱蔽性。在進入WTO以后，政府直接的政策、行政扶持將受到極大的制約，而政府參與行為可以避免國際爭端，繼續發揮保護國內產業的作用。

以上關于政府參與的微觀效應分析，都以政府參與的決策和實施是正確和準確的為假定條件。而無論在理論層面還是在實踐層面上，都存在著政府失誤的可能。一旦政府決策失誤，上述三種政府參與效應會發生蛻變，即示范效應蛻變為誤導效應，競爭效應蛻變為障礙效應，扶持效應蛻變為拔苗助長效應。這些反向的、具有破壞性的政府參與效應，無論是出自政府的有意干預，還是無意干預，反過來都會動搖政府參與的合理性和可靠性，進而使政府的權威性受到挑戰。因此，政府應該對政府參與行為所能產生的各種效應應該有一個預判，對各種不希望有的影響加以防范。影響政府參與的因素和對政府參與的評價原則及方法，無疑是政府參與理論研究的重要問題。