中日旅行社行業組織對比及啟示

王亞峰

一 、日本旅行社行業組織的現狀分析

（一）日本旅行社的行業組織形式

1.特殊法人：如日本貿易振興會是根據日本政府制定的專門法律，為實現某種經濟政策和某種發展目標而設立，業務上接受政府直接和間接的指導，由政府提供一定比例的經費。

2.工業會：在法律上稱為社會團體法人，有兩種類型。一類是同一行業的多數企業共同申請，經批準建立的行業組織。它們根據共同的利害關系，以相互發展和協調內部關系為目的而建立起來的。另一類是按地區組織的，不同行業不同類型的企業均可參加，以發展地區經濟人士的和睦協作關系，促進相互發展。

3.任意團體：組成為任意法人，多數是中小企業自發資源組織起來的，以加強軟弱的中小企業的團結。

（二）日本旅行行業組織的特征

1.行業組織中，入會旅行社成員數量多，并且有一套完整的管理體系。日本旅行行業組織在管理上行使一部分旅行觀光業的行政管理權，對旅行觀光業的依法經營進行監督和指導，還設有各種業務管理機構。受政府委托，主要負責一般旅行社的日常性管理事務，協會如果違反政府的法令、政令和省令，政府均有權停止協會的工作。

2.行業協會的確立都是依據日本政府制定的專門法律，為實現某種經濟政策和某種發展目標而設立。

3.協會均有明確的經費來源渠道：官方或半官方機構由政府提供一定比例的活動經費。民間的社團法人協會（國際觀光協會）的日常經費主要由會員交納的會費和存在協會的營業保證金的利息構成。

4.政府對行業協會業務管制權力的下放，協會可在異地設立自己的分支機構。

5.協會與政府之間的關系明確：行業協會既非政府機構，又非營利性機構，是同行企業為發展生產、增進共同利益，在自愿基礎上建立的接受政府指導的民間經濟聯合團體。協會所擁有的行政管理職權均由法律或政府委托；協會要開展的業務也需要經政府部門審核；協會如果違反政府的法令.政令和省令，政府均有權停止協會的工作。總之，作為一個社團法人，協會實際上是政府對旅游業間接管理的一個中介組織。協會地位明確，作用空間大。

二 、中國旅行社行業組織現狀分析

（一） 中國旅行社行業組織目前的現狀

我國現有的旅行社業協會主要是1997年10月27日在大連正式成立的中國旅行社協會（CHINA ASSOCIATIONOF TRAVEL SERVICE）。本協會是由中國境內的旅行社按照自愿原則組成，并經國家旅游行政主管部門和民政部門依法登記的法人社會團體，接受國家旅游局和民政部的領導與管理。作為中國旅游行業的專業性協會，在業務上接受中國旅游協會的指導。中國旅行社協會的宗旨和任務，中國旅行社協會章程第五條規定：“本協會的宗旨，是溝通會員與政府部門間的聯系，協調會員與其它方面的關系，加強會員間的聯系，規范會員的行為，維護會員的合法權益，為會員服務”。章程第六條規定：“本協會的主要任務：一、貫徹執行國家旅游發展方針與日本旅行社業的行業組織對比分析，中國旅行社的行業組織要想成為真正意義上的中國旅行社行業管理主體之一，要重視和健全旅行商業政策法規；二、進行旅行社調研，向旅游行政管理部門提出合理化建議；三、向政府及社會相關方面反映會員的合理要求，維護會員的合法權益；四、制定實行行規行約，實現行業自律；五、編印會刊，召開研討會，為會員提供會員服務；六、進行行業人力資源開發；七、積極開展與海外旅行社協會及相關行業組織之間的交流與合作；八、完成政府部門交辦的事宜。從協會的章程和成立的初衷來看，發起和組織者希望其成為”旅游行政管理部門與旅行社之間的橋梁紐帶；成為推動行業自律的重要組織；成為在市場經濟條件下旅行社利益的代表者和保護者。（國家旅游局局長何光煒為《旅行社之友》創刊致辭）

(二)面臨的問題及深層次的原因

1.行業覆蓋面過窄，社會合法性的不足

在我國，隨著改革開放及旅游業的發展，中國旅行社業的發展如雨后春筍，很快成為帶動旅游業發展的龍頭產業。然而從協會自身的會員總數來看（自愿加入，不是旅行社運作的必要條件），代表旅行社的全國性行業組織截止到2001年僅擁有會員471家。地方性的旅行社行業組織成立時間更晚且不健全，旅行社發展較快的省市于近兩年才有行業組織，但具有獨立法人資格的單位很少，大多數是各地旅游協會下設的專業委員會。由于行業覆蓋面過窄而產生了社會合法性的不足，社會合法性不足是我國目前大多數體制內產生的官民不分的行業協會，大部分體制內產生的行業協會缺乏社會合理性，其會員企業一般不超過全行業總數的40%。覆蓋面過窄，意味著協會所能掌握的企業和行業信息不充分，難以發揮綜合性的協調功能，非主流會員企業缺乏動力，而國家的財政補貼又有限，很難提供充分的信息服務和開展集體性的協調活動。

2.行業協會的地位不明確，作用空間有限及有關立法的滯后

現有行業協會的主流構建模式是所謂體制內生，這種模式突出的弊病在于它不能完全代表企業的利益，沒有承擔起一個市場經濟社會要求它們擔負的使命。行業協會都是自上而下的管理，理想中應是自下而上的匯集企業的意愿，根據會員的意愿在法律的框架內開展活動，以影響政策和立法過程，與社會、政府和立法機構進行溝通；根據企業的意愿，使用法律和政府給予的權利，向企業提供相關服務。立法滯后指目前尚未出臺有關行業協會的專門法。現有的社團管理法規把行業協會與其它社團組織混同管理，忽略了行業協會對建立新的市場秩序的獨特作用，延緩了有關行業協會的專門立法過程。

3.行業協會面臨的經費來源問題

行業協會是由企事業單位自愿參加組成的非營利性組織，不以營利為目的。目前在我國對行業協會可以稅收和鼓勵其經商辦實體，實際上是混淆了行業協會的非營利性質。行業協會的職能不能到位，多數職能是有名無實，形同虛設，由于沒有充足的經費來源，使得行業協會本身的發展亦受制約。

4.協會與政府的關系不明確

由于政府轉變職能，管制規制將逐漸放松，需要通過一定的組織載體來具體實施對大量分散企業的管理與調控，而體制內形成的行業協會大都延伸了部分政府的管理職能，而且協會領導又毫無例外地由政府主管部門任命，政府人員兼職，但各級政府的旅行行業組織都是自上而下組成的，一些行業組織主要圍繞旅游行政管理部門的中心工作確定任務，政府人員兼職，政會不分，成為政府部門的一個科室。這樣的行業組織對旅行社沒有吸引力。政府目前依然掌握著大量控制行業發展和直接管制企業行為的政策和手段，使得企業不得不通過直接影響政府謀求生存和發展的機會，從而，置行業協會于可有可無的境地。現有的雙重管理體制，尤其是通過行業主管部門對行業協會行政合法性和政治合法性的限制，否定了行業協會的自制性質，使行業協會無法履行其契約原則和民主原則，難以真正成為會員企業所信賴的組織。

5.行業協會的作用空間不明確

近年來，國家對社會團體的清理整頓，各級都不輕易批準社團組織的成立，影響了旅行行業組織的發展。 1998年國家對全國社團組織清理整頓，客觀上緩減了行業協會的組織建設和發展進程，直至國家旅游局于1999年底公布并開始實施全國旅游協會的改革重組方案以及2000年地方政府機構改革，才使旅行社業組織開始得以發展。

6.政府對行業協會的業務管制權力沒有下放，協會不可在異地設立自己的分支機構

在我國，旅行社的申辦需經相應級別的旅游行政管理部門批準并繳納應定數額質量保證金后，才可注冊登記，領取營業執照。在我國現階段，國家對社會團體與行業協會實行統一管理，如國家規定社會團體不得設立地域性分支機構，約束了行業組織的發展。力圖通過政府行為這只“看得見的手”來加強對旅行社服務質量的監督和旅游者合法權利的保護。但是這些規定的執行只是通過不定期的抽查和監督來實現的。

三、日本旅行行業組織對中國旅行行業組織的啟示

（一）中國旅行行業組織不應簡單的按旅行社所在地的地域吸收會員，主要應以服務內容

范圍及旅行社的需求來組織。行業組織的設計應主要滿足旅行社的市場需求，以維護和實現旅行社的共同利益，幫助旅行社獲得社會化、專門化的服務、信息和幫助。隨著旅行社業的發展，逐部按照旅行社業的需求組織更有特點和特殊性質的行業組織（旅游批發商組織、零售商組織、特種旅游組織等）

（二）政府、行業組織、企業三者要各有其位，相輔相成

政府應幫助行業組織實現行業組織的獨立地位，使其真正代表旅行行業的整體利益。如果政府對行業協會始終保持有理由限制的態度，轉型期的行業協會永遠無法實現其向自制性民間組織的真正轉型。政府可參照旅游責任險的管理辦法，作為旅行社成立的必要條件，政府可硬性規定每家旅行社至少加入一家行業組織，提高入會成員的市場覆蓋率，使每一個旅行社都能在組織中活動，提高行業組織的運行效率，迅速促進行業組織的發展。

（三）形成旅行行業組織的全國網落

以中國旅行社協會為龍頭，各省級旅行行業為基礎，建立起行業組織網絡，以大旅行協會為龍頭加強與世界各地旅行社的廣泛交流與聯系，帶動各省及行業組織較落后的中西部地區行業組織的發展。

（四）參照日本模式，將質量保證金和行業培訓費用納入協會管理的范疇。提高質量保證金的使用效率

在稅收上對行業協會應體現減免政策，政府應提供服務經費，增加行業協會的活動經費來源，提高行業協會的工作效率。