關于東北振興與可持續發展的若干建議

陸大道院士介紹

陸大道，經濟地理學家。1940年生于安徽桐城，1963年畢業于北京大學地質地理系。上世紀80－90年代在原聯邦德國作訪問學者、合作研究和客座教授。曾任中國科學院地理研究所所長，現任中國科學院地理科學與資源研究所研究員，中國地理學會理事長。

長期從事經濟地理學和國土開發、區域發展問題研究，尤其是工業布局影響因素的評價，初步建立了我國工業地理學的理論體系。參與了《全國國土總體規劃》、《環渤海地區經濟發展規劃》等多項國家級及地區級規劃的制訂和戰略研究。上個世紀80年代中期提出了“點－軸系統”理論和我國國土開發和區域發展的“Ｔ”字型空間結構戰略，即以海岸地帶和長江沿岸作為今后幾十年我國國土開發和經濟布局的一級軸線的戰略，被國家所采納，并獲得學術界廣泛引用和推崇。近年來，對我國區域發展、地區差距和區域可持續發展進行了大量實證和理論研究。

2003年當選為中國科學院院士。

近年來，特別是2003年中央確定了實施東北等老工業基地振興的戰略及一系列政策的陸續出臺，促進了東北地區社會經濟的快速發展。在振興東北方針取得明顯成效的情況下，目前和今后較長時期還面臨著嚴峻的挑戰。我們根據國家有關部門的要求，組織了多學科的研究力量，進行了近一年的調查研究，編寫了這份建議。重點是從中長期角度，針對東北振興中已經和將會提出的重大問題，以社會、經濟可持續發展為主線，就產業結構合理演變的時序、資源保障體系建設、大都市經濟區即產業積累帶的建設、現代農業發展主體功能、大城市老工業區改造和資源型城市發展、區域生態環境建設等方面提出了幾條認識和建議。

一、對近年來東北地區發展態勢的基本認識

近年來，特別是2003年國家振興東北戰略出臺以來，振興東北老工業基地的第一批100個項目開始實施，國有經濟布局和結構調整包括企業間的兼并、聯合、重組加快。國際資本、國內資本出現向東北轉移的明顯趨勢，一系列重要產業及其管理機構正在向都市和有利地區積聚。以沈陽、大連為核心的全國第四大都市經濟區和哈大產業積聚帶正在形成。一些重要的工業部門如機械工業、石油工業、冶金工業、食品工業的優勢地位得到了鞏固，特別是冶金工業的技術升級取得了預期的效果。2004年上半年東北三省實現生產總值6044億元，同比增長12%；規模以上企業完成工業增加值2280億元，同比增長22%；裝備制造業的增加值超過1100億元，同比增長25%以上；利用外資22.4億元，同比增長78.2%；固定資產投資穩定增長，基礎設施建設步伐明顯加快；國有企業改革也在穩步推進之中；等等。這表明振興戰略的開局之年勢頭良好，各類政策措施形成的“集合”效應正在逐步釋放，上世紀80～90年代基本處于“邊緣化”傾向的東北經濟，現在已經開始發生變化。通過各地政府對中央戰略的積極響應，市場力量作為經濟增長的原動力正在發揮越來越重要的作用。

但是，從社會經濟可持續發展角度衡量，東北經濟仍面臨比較嚴重的挑戰，一些深層次的矛盾還沒有得到解決。這些矛盾既是困擾目前東北地區經濟發展的主要因素，也是東北地區可持續發展中需要付出長期努力重點解決的矛盾。除體制因素外，下列問題比較突出：產業結構調整的任務艱巨，目前已經形成的偏重型的產業體系在結構轉型、規模擴張、技術升級等方面面臨較大挑戰，新興產業發展的能力不強；依據資源基礎所形成的傳統產業優勢與本地資源保障間的矛盾日益突出，建設“重要原材料基地”的戰略面臨較重的資源、環境壓力，且東北資源型城市的可持續發展問題突出；依據都市經濟區形成的區域創新能力和經濟競爭能力不強，面臨經濟國際化和國內主要城市的挑戰；雖然農業在全國的地位越來越強，但基礎不穩，產業化發展緩慢，現代農業體系還沒有形成；局部區域生態環境問題突出，恢復與治理的任務較重；等等。這些深層次的問題如何解決，直接關系到東北振興戰略政策的制定及其未來的發展。

二、利用國內國際兩種資源解決東北振興的長期資源保障問題

隨著“中國現代裝備制造業基地和重要的原材料基地”的建設以及整個經濟總量的增長和城市化的大規模發展，東北地區對能源、鐵礦石、有色金屬、建筑材料等資源和資源型產品的需求正在迅速增加，但是這些資源的保障程度卻已經或正在大幅度降低。東北三省煤炭的保有儲量僅占全國的0.5%左右，而能源消耗占全國的10%以上，本地新增火電裝機面臨煤炭資源的限制，統籌東北三省與內蒙古東部煤炭開發與電力建設將勢在必行。2003年東北三省的電力生產與消費分別為1670億千瓦小時和1740億千瓦小時，2015年至2020年電力需求將達到3000億千瓦小時以上。東北地區的石油產量正在逐步下降，2010年大慶油田的原油產量只能維持3500萬噸的水平，區內其他含油區域的增產潛力也非常有限。作為裝備制造業基礎的鋼鐵、冶金等高耗能產業急需新的能源接續基地，以保障振興目標的實現和地區經濟的健康、快速、可持續發展。目前分布在哈爾濱——大連經濟帶上的8個有色金屬礦山已有7個關坑停采，有色金屬冶煉面臨原料危機。因此，應盡早籌劃，統籌安排，構建完善的資源保障體系。近中期應重點推進內蒙古東部地區的資源勘探、開發和中俄蒙資源合作兩大領域的工作。

（一）加快內蒙古東部資源接續基地建設

內蒙古自治區東部包括赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟，在自然和經濟區劃上是東北區的組成部分。其自然資源豐富，擁有豐富的煤炭、有色金屬和非金屬礦產資源，以及豐富的森林、土地、草原、藥用植物等資源，與東北三省互補性強，是其經濟發展的資源保障基地，區位上與東北三省接壤，是最便捷的資源獲取區域。目前內蒙古東部地區煤炭保有儲量447.2億噸，占整個東北經濟區煤炭保有儲量（660億噸）的近70%，儲量在10億噸以上的大型煤田就有8處。因此，從區域統籌發展出發，將內蒙古東部的資源開發納入東北老工業基地振興的方案是非常必要的，有利于東北地區產業的結構調整和升級。

在深化東北老工業基地振興戰略實施的過程中，建議在下列兩方面重點統籌內蒙古東部與東北三省之間的關系。第一，統籌能源供應體系的建設。加強一體化的能源體系建設與網絡改造，提高能源保障能力。近期應利用內蒙古東部煤田儲量大、埋藏淺、宜開采、近水源、近鐵路和近市場的有利條件，根據東北老工業基地振興過程中能源需求的趨勢，積極建設內蒙古東部能源基地，到2010年裝機容量達到2000萬千瓦以上，基本滿足整個東北經濟區新增加的電力需求。同時，加大海拉爾盆地石油的勘探力度，作為大慶油田重要的原油補給基地。第二，加強大興安嶺礦產資源勘探的力度，成為東北有色金屬工業的接續基地。根據目前的初步工作，位于內蒙古東部的大興安嶺中南段聚集了銅、富鉛鋅、錫、可地浸砂巖型鈾礦等戰略性礦種，其豐富的有色金屬資源有可能上升到國家層面，構成國家級的有色金屬基地，為構建國家資源安全體系服務。

（二）實施積極的“走出去”戰略，推動以資源勘探、開發為重點的中俄蒙合作

在積極開展與東北亞各國的全面經濟合作和貿易的同時，需要創造條件，使我國地勘隊伍和礦山冶煉企業在俄羅斯遠東和蒙古國開展探礦和采礦活動，構建東北地區的原材料工業基地和裝備制造業基地的資源——能源基地。建議國家實施資源外交戰略，推動上述目標的逐步實現。近期應增加在俄、蒙兩國資源勘探、開發領域的投資。為此，首先加強與俄、蒙在地球科學和資源環境領域的科研合作，通過系統的科學考察，摸清俄蒙的資源情況、成礦規律和勘探開發條件，降低“走出去”的風險，為企業投資探路。其次，鼓勵我國企業參與俄蒙的資源開發。合作的重點除油、氣勘探和開發外，還應推動有色金屬資源勘探與開發領域的合作。

三、制定推進工業結構轉型的長期引導戰略

經過20世紀的發展，東北地區形成了以資源開發和基礎原材料為優勢的傳統工業體系。雖然這些工業仍具有一定的優勢并在未來發展中發揮重要作用，但需要在全球化背景下重新審視這些產業與資源、市場的關系，引導其合理發展；更重要的是要促進現代工業的發展，構建有競爭力的產業體系。其關鍵是推進工業結構的轉型。從發達國家的經驗來看，傳統產業的升級改造只是實現區域振興的部分內容，而絕非全部內容。因此，東北振興的關鍵在于作為替代的新興產業的培育程度與發展規模，要實現這一目標必須確定工業結構轉型的長期引導戰略。

（一）東北工業結構調整是一項長期的任務

經過近10多年持續的技術改造和結構調整，東北地區在全國工業總量中的比重穩定在17%左右，工業結構得到一定程度的優化。冶金、石油、機械等傳統優勢工業的地位得到了鞏固，特別是冶金工業工藝水平和競爭能力有了大幅度提高。食品、醫藥制造、電子及通訊設備等輕工業和高新技術產業成長迅速，有力地促進了工業結構的升級。煤炭、造紙、森工、紡織等一些已不具有比較優勢的部門退出了主導行業之列。民營經濟和外資比重逐年提高，所有制結構有所改善。東北工業經濟已進入了一個重要的轉折時期。

盡管上述趨勢和成就比較明顯，但由于計劃經濟的影響和產業對資源的依賴，目前東北的工業體系總體競爭力還不高，突出表現在傳統產業比重大，資源依賴型工業產業鏈短，產業集群優勢不突出，工業技術裝備老化問題不同程度地存在，企業負擔沉重的問題還未徹底解決，等等。

因此，應緊緊把握振興東北老工業基地的契機，制定長遠的產業發展戰略，以此為指導促進東北工業從能源原材料主導、向原材料與重型裝備制造業并重，遠期向原材料——制造業——輕工業全面發展的結構轉換，建設結構相對完整的工業體系，重塑一個在我國具有重要戰略地位的工業基地。

（二）將調整原材料工業的生產結構和增強其競爭能力作為近期扶持的重點之一

目前，地方政府和企業仍將擴大現有企業生產規模作為重點，發展目標帶有很大的盲目性。針對東北地區能源原材料工業普遍存在的生產與資源環境不協調、生產企業規模結構和技術結構不合理等問題，應著重調整能源原材料工業的生產結構。未來應本著“優化存量、深化加工、集聚發展”的思路，調整基礎原材料企業的規模結構與布局結構，重點培育發展深加工產業和市場需求的產品，形成完善的產業集群。結合沿海地區的發展，優化鋼鐵、石油加工等工業的布局。通過市場的力量，逐步淘汰和優選現有的中小型原材料企業，并通過行政手段，嚴格控制落后的鋼鐵企業等基礎原材料項目盲目上馬。

（三）未來10年重點扶持交通運輸設備和重型成套裝備兩大行業，逐步形成我國和亞洲最大的重型機械裝備制造業基地

機械裝備制造業一直是東北地區的支柱產業，在全國具有不可替代的地位，如第一重型機械廠、哈爾濱三大動力設備廠、沈陽輸變電設備廠、第一汽車制造廠、大連造船廠都是行業中的巨人。一汽的汽車、哈爾濱的60萬千瓦發電機組、沈陽的500千伏超高壓輸變電成套設備，至今仍代表著我國相關行業的最高水平。圍繞交通運輸設備和重型成套設備等裝備制造工業，調整東北工業結構，既符合工業結構演變規律，也符合國家利益和東北地區的發展需求。

今后10年，應以繼續營造交通運輸設備和重型成套設備等裝備制造工業生產的區域優勢為重點，通過鋼鐵工業產品結構調整、鼓勵機電一體化等高新技術產業的發展等措施，提高裝備制造業的配套條件，在遼中南、長（春）吉（林）和哈（爾濱）大（慶）齊（齊哈爾）地區形成區域最佳組合，建設東北裝備制造業集聚發展的軸線。

未來應重點發展汽車、船舶等交通運輸設備和礦山、冶金、石化、輸變電、數控機床等重型成套設備行業，鼓勵企業開展區內配套，鼓勵企業采用先進的組織方式，鼓勵企業占領國內外兩個市場。尤其要重視發揮骨干裝備制造業企業對中小企業發展的帶動作用。在今后的10年中，鞏固、提高機械裝備制造業在東北工業結構中的比重水平，形成東北地區交通運輸設備和重型成套設備研發——生產——銷售等大協作的網絡體系，推動重工業結構從基礎工業型向基礎與加工并重型的轉變。

建議國家對東北機構裝備制造業的發展實行必要的扶持政策。一是建立重大機械裝備產品研制生產的風險基金，支持建設具有國際先進水平的交通設備和重型成套設備研發體系，使東北成為我國該領域創新能力最強的地區。二是用國債貼息的方式重點扶持骨干企業的技術改造，提高參與國際競爭的能力；三是盡快解決“大集體”問題和企業辦社會問題；四是實施積極的人才政策，建立必要的基金扶持科研院所、高校和企業集團的研發能力，培訓高素質的勞動力隊伍；五是積極吸引韓、日、美國、歐盟和東部沿海地區的資本與技術。長期目標是建設成為我國和亞洲最大的重型機械裝備制造業基地。

（四）遠期應實現裝備工業、輕工業、原材料工業的全面協調發展

著眼于未來20年，東北地區應改變目前重工業過重的狀況，實現工業結構向輕重工業并重的方向轉換。近年來，東北地區的醫藥、農產品加工業、電子通訊、家具制造等輕工業部門不斷壯大，已成為東北老工業基地產業結構調整的重要方向和地區經濟增長的亮點。隨著東北地區石油化工等原材料工業的發展以及農業基地建設，東北地區發展輕工業的基礎條件將越來越好。交通運輸設備制造業和重型成套設備制造業的不斷強大，也將會對輕型制造業產生有力的拉動作用。因此，要保持目前的發展勢頭，繼續培育輕工業作為新的經濟增長點。

應當通過引進技術、資金以及體制創新等方式，發展醫藥產業、農產品加工業、電子通訊等在全國具有較強競爭力的新興產業。利用東北地區豐富的“北藥”資源和未來石油化學工業等提供的工業原料，要鼓勵醫藥產業的發展，壯大支柱產業，地區布局上以吉林和黑龍江兩省為主。結合農業產業化進程，加快建設水稻、薯類深加工、肉制品和啤酒飲料及山特產加工基地，以及建設全國最大的乳制品和玉米、大豆深加工綠色食品工業基地。電子信息制造業應當充分利用裝備制造業技術改造、產品升級提供的良好機構，在軟件產業和機電一體化領域有所突破，力爭使面向工業自動化和信息化的軟件行業和相關的硬件設備制造業成為東北經濟的重要增長點。

四、建設大都市經濟區和產業積聚帶是振興戰略的組成部分

（一）調整產業的空間結構是東北振興戰略實施的核心措施之一

科學的社會經濟空間組織可以促進區域和產業競爭力的增強。在經濟全球化的趨勢下，由核心城市及其腹地組成的、具有有機聯系的“城市區域”正在成為全球經濟競爭的基本單元。以國際性門戶城市為核心的城市區域（即“大都市經濟區”）是目前全球最有競爭力的地區，如大倫敦地區、東京都市圈等。在國內，以香港和廣州為核心的珠江三角洲和以上海為核心的長江三角洲，正在成為具有國際競爭力的大都市經濟區。因此，進一步加強大城市的集聚功能，建設具有國際競爭力的都市經濟區，是振興東北過程中深層次的和具有深遠意義的工作。這在當前振興東北的工作中一定程度上被忽視了。

東北地區現有空間組織的特征是：國有大企業往往是城市經濟和空間的主體，大企業與地方經濟發展的關聯性不高，城市之間缺乏有機的經濟聯系，中等城市發育程度差，沒有形成具有競爭力的城市區域。東北地區不少城市是依托國家投資的大企業而形成的，一個企業往往就是一座城市的主體。同時，在過去計劃經濟時期，由于“統配統分”，國有大中型企業往往與本地的經濟聯系不多，形成了不少經濟“孤島”，城市間的產業聯系不是很密切。長期依賴國有投資也使東北地區缺少“自下而上”形成的中小城市，城市等級結構有缺陷。這些空間組織形態是計劃經濟體制深層次的反映和根深蒂固的遺留，與目前的發展趨勢不適應，制約著東北地區產業競爭優勢的充分發揮。

因此，從長遠看，有些行業結構的調整，必須與產業的空間結構調整有機地結合起來。根據東北地區的實際情況，圍繞門戶城市促進產業結構調整是非常必要的。

（二）產業和就業已經出現向特大城市及周圍地區集聚的趨勢

2000年以來，東北地區非農就業整體下降趨勢得到減緩，而且一些大中城市出現了增長趨勢。這可以通過非農業人口增長的空間分布得到一定的體現。2000年至2002年，東北地區非農業人口增加了109萬人；其中，哈爾濱、大連、長春、沈陽、營口、四平、大慶、綏化等8個城市，合計增加了75.6萬人，占總增長量的近70%。這些城市主要分布在哈大鐵路沿線。外資和民間資本開始涌入東北，特別是特大城市及周邊地區。例如，2003年，沈陽市利用外資額達到22億美元，是2000年的5.5倍；另有1000多家來自南方的規模以上民營企業投資項目。同年，大連完成全社會固定資產投資總額506.9億元，比上年增長37.8%。在吉林，越來越多的汽車零部件企業開始落戶長春市及周圍地區。在黑龍江，一些資源城市中的大學、農場總部、大企業開始向哈爾濱和大慶轉移，而外部資本也有進軍這一地區的趨勢。例如，雀巢、伊利、蒙牛、光明等大型乳業公司紛紛在此布局乳業加工廠，國內多家一流肉類加工企業在此建立大型屠宰加工廠，溫州的皮革業開始在哈大地區布局設廠。

這表明，東北地區人口向大城市的集聚態勢已出現，市場機制下的城市間有機聯系正在形成。正確引導和促進這種態勢，進一步發揮大城市的聚集功能，可更加卓有成效地實現振興東北的戰略任務。

（三）明確沈陽、大連的門戶城市地位，逐步調整布局，加強功能

積極培育充滿活力的“門戶城市”，并以此為核心構造具有國際競爭力的大都市經濟區，改變圍繞大企業進行空間組織的慣性，適應市場經濟規律和經濟全球化的趨勢。“門戶城市”的選擇應考慮如下原則：（1）發展水平高、經濟實力強、人口規模足夠大；（2）中心性強，即為腹地服務功能強；（3）有廣泛的國際、國內聯系；（4）是跨國公司青睞的投資地；（5）有廣大而且基礎較好的腹地。按照這些原則，東北地區應整合沈陽和大連兩市的優勢，實現優勢互補，共同帶動東北地區的發展。其中，沈陽應側重發揮東北地區物流中心、金融中心、交通樞紐、裝備制造業研發和生產基地等功能；大連應側重發揮國際貿易窗口、東北亞國際航運及物流中心、涉外金融中心、臨港型先進制造業基地等功能。

（四）積極建設遼中南大都市經濟區和東北中部聚集帶

圍繞沈——大“雙核”門戶城市，積極建設遼中南大都市經濟區，使其成為像珠江三角洲和長江三角洲那樣的國家參與全球經濟的基地。空間范圍包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、遼陽、營口、盤錦和鐵嶺等9個城市。它的基本定位是：我國東北地區參與全球經濟競爭的主體和基地，東北亞經濟圈的重要組成部分，我國最重要的原材料加工、裝備制造、船舶、石油精細化工、高端鋼材以及高新技術產業發展的基地。應擴大與日、韓的經濟合作，提高其在東北亞地區經濟合作中的戰略地位。基礎設施發展的重點是建設區域性的一體化網絡，特別應盡快建設沈大高速鐵路，整合沈陽和大連的優勢功能。

與此同時，要積極建設由黑龍江人口——產業聚集區（由哈爾濱、大慶、齊齊哈爾組成）和吉林中部人口——產業聚集區（包括長春、吉林、四平和遼源等4個城市組成）組成的東北中部聚集帶。前一個聚集區的發展定位是：我國最重要的以電站成套設備、重型機械裝備、重型數控機床為特色的裝備制造業基地和石油化工基地，北方最大的綠色和特色農副產品加工基地。后者的定位是：我國最大的汽車、軌道車輛制造及配件產業集聚區之一，北方地區重要的綜合性石油化工產業基地，全國重要的生態型綠色農產品加工基地。

此外，要在大城市周圍積極發展具有市場活力的中小城市，通過合理的城市等級體系促進區域的發展活力。最終應形成包含三個層次的空間組織形態，即大都市經濟區（作為區域的龍頭）、一般城市密集區域（人口和產業聚集區）、邊緣地區的中心城市（作為促進區域一體化發展的據點）。

（五）加速改善城市區域的綜合投資環境

為更好地實現上述戰略調整，應將支持東北地區城市改善綜合投資環境，作為中央支持東北振興的重要措施之一。加快體制轉型，發揮市場機制的作用，是振興東北的根本性問題。實現體制轉型，一方面需要加快國有企業（特別是中直企業）的改革，另一方面要加強吸引外部資本的力度，加快體制多元化的進程。這兩方面都要求東北城市積極改善綜合投資環境。由于歷史原因，不少城市基礎設施欠賬較多，綜合服務環境落后，投資硬環境較差。目前，一些城市政府大幅借貸進行基礎設施建設和舊城改造，存在一定的風險。因此，中央政府應關注東北地區城市改造問題。一方面，在解決城市基礎設施欠賬上給予一定的支持。另一方面對地方政府各種變相借貸進行舊城改造的行為進行必要的監控。

五、嚴格控制鋼鐵和石油加工等原材料工業的規模

（一）東北三省以擴張原油加工能力推進石油化工產業發展的思路應當調整

目前，撫順石化、大連石化、吉林石化、大慶煉化等13家250萬噸/年以上規模的煉油廠，原油一次加工能力已達到7640萬噸/年，已經超過東北地區的原油產量和成油品消費量。但是，東北三省在各自的振興規劃中，都將原油加工能力的擴張作為石油工業的主要發展方向，如黑龍江、吉林、遼寧三省規劃2010年原油加工能力分別達到2000萬噸、1000萬噸和8620萬噸，總規模達到11620萬噸，比目前的加工能力增長52%。依據可能的油源供應和油品消費的市場潛力分析，如果上述規劃付諸實施，會出現原油加工能力過剩、加工區位配置與消費市場空間分離、部分加工能力配置浪費的結果。這一傾向應采取有效措施加以調控。

未來的油源潛力難以支撐東北地區走再大幅度擴大原油加工能力的發展戰略。2003年東北的原油產量為6648萬噸，通過大連和錦州進口原油1362萬噸，從滿洲里進口原油181萬噸。上述三者合計為8191萬噸，但東北生產的原油中有2000萬噸左右通過管道輸送到關內和出口，本地實際可加工的原油總量在6000萬噸左右。從潛力方面看，東北本地原油的生產量將在目前的基礎上略有下降，未來十年將維持在5000～6000萬噸的水平；俄羅斯原油的供應變數比較大，依據其資源條件、開發前景、運輸條件、國際關系等因素分析，其2015年以前供應我國的原油最多不會超過1000萬噸；海上進口雖然不受港口能力的限制，但我國進口的原油將主要滿足沿海的缺油地區，東北港口進口原油的總量將不會超過2000萬噸。上述各方面綜合分析，未來15年內東北地區油源的年獲取量只能達到8000萬噸左右。扣除其輸出部分，本地能夠加工的原油量將不會超過7000萬噸。

目前東北三省的能源消費中，石油消費量為4150萬噸，作為石油化工的石油消費量為930萬噸，二者合計為5100萬噸左右。從消費趨勢看，未來消費量的增長主要來自于乙烯等化工原料的需求，按照三省的規劃，2010年乙烯的產量達到450萬噸（黑龍江150萬噸、遼寧303萬噸），比目前增加300萬噸，大約需要原油3000萬噸。因此，從原油消費的角度看，目前的加工能力基本能滿足未來的需求。

（二）從優化產業集群入手提升石油化學工業的地位

未來石油化學工業的發展應以精細化工為方向，基地建設為核心，構建優勢化工集群，提升原材料基地的地位。第一，利用國內外兩種石油資源，協調好原油供給量與加工能力間的關系，調整石油化工產品結構，加快石油工業布局向沿海推進。第二，嚴格控制原油加工能力的擴張，但可以通過煉廠的規模結構和布局結構調整，實現加工能力在企業間的重新優化配置。重視原料來源結構的調整，利用俄羅斯和海上進口的原油彌補或替代本地石油減產造成的缺額。第三，對石油化工進行戰略性調整，主要是做大乙烯產業，擴大石油化工產品的份額，發展后加工產品和適銷對路的精細化工，為發展輕工業、實現工業結構轉型創造條件。

（三）重點扶持主要石油化工基地的發展

支持大連、吉林、大慶、撫順石化基地的建設；利用錦州、葫蘆島的港口和石油加工基礎，吸引民間資本和外資，發展臨港型石化產業。依托大連、吉林、大慶的化工基礎與優勢，積極發展精細化工；依托大型企業，培育其創新和研發能力，扶持新產品與新材料的開發。

（四）通過組建大型企業集團統籌規劃和調控鋼鐵工業的發展

應盡快實現遼寧三大主力鋼鐵企業的協調發展，組建大型企業集團，統籌規劃和調控鋼鐵生產規模、產品方向、技術開發、市場營銷、礦產資源配置。企業集團的發展應以鞍鋼的改擴建為重點，控制本溪和北臺鋼鐵廠的鋼鐵規模。瞄準東北需求調整產品結構，重點發展冷軋薄板、鍍鋅板以及汽車、機械、軍工所需的高質量特殊鋼材品種。

六、推進以三大功能為主體的現代化農業建設

（一）需要充分重視東北作為國家糧食安全生產基地、綠色農產品生產加工基地、精品畜牧業基地的三大功能

充分利用東北農業資源的綜合優勢，運用現代科技和現代工業裝備農業，用現代管理手段經營農業，進一步強化東北農業在國家發展中的三個主要功能，即建成我國最大的糧食安全保障基地、最大的糧草結合型精品畜牧基地和現代高效生態農業科技示范擴大與安全生產基地。要實現這個目標，要求不斷強化“國家糧食安全生產基地”的主體地位，同時突出東北生態綠色農產品生產、加工基地和農牧結合的精品畜牧業基地的區域特色，促進東北大農業結構的戰略性調整。

（二）以地級市為基本建設單元構建國家糧食安全生產基地

隨著宏觀經濟格局的調整，沿海和中西部的缺糧區將會擴大，全國糧食生產的重心正呈現出“北進東移”之勢。東北地區憑借耕地資源潛力和生態環境優勢，在穩定全國糧食市場供應和保障國家糧食安全方面的戰略地位日益突出。據預測分析，按人均需求400kg計算，到2010年東北地區外調糧食可以滿足1.34~1.38億人的需求，到2030年可以滿足1.67~1.85億人的需求。商品糧基地建設是東北地區國家糧食安全生產的重要依托。

東北現有大型商品糧基地縣110個，形成了穩定的糧食生產能力。以縣為單位的布局有其優勢，但仍需加強區域農業聯合開發與整體規劃布局。從優化水土資源配置、加強農業基礎設施建設、強化農業集約經營出發，應將目前的以縣為基本單元的商品糧基地管理模式轉變為以地級市為基本建設單元的管理模式，目標是提高扶持資金的利用效率和統籌建設基礎設施。從戰略高度在資金、技術上扶持國有農場的能力建設和基礎設施建設。商品糧基地布局應以遼河流域、嫩江流域、松花江流域作為重點。

（三）把綠色農業產業化納入老工業基地振興的實施方案

東北地區具有發展全國大型綠色農產品生產與加工業的生態與環境優勢。應當統籌安排工業和農業的關系，把農業產業化項目納入到老工業基地振興項目實施方案中。強化東北農產品的品質與安全優勢，促使農業自然生態優勢轉化為農業經濟效益優勢。把東北地區塑造成我國及東北亞地區的綠色生態產業基地。發展的重點是：依托三江平原大面積的濕地生態資源，建設大型的優質安全水稻生產基地；利用中部平原充裕的糧食資源，發展以淀粉和豆類制品為主導產品的糧食規模化加工業；依托豐富的山地森林生態優勢，開發利用林特產品資源，加大食用菌、人參、林蛙等森林特產名牌產品的培育與開發。綠色農產品生產基地建設要以國際食品安全要求為前提。

重點建立一批國家和省級綠色農業基地。創東北綠色農產品品牌，據此打破國際農業貿易的“綠色”壁壘，增強東北農產品的國際競爭力。對于全國農業參與競爭也具有引導、帶動作用。農業產業化項目的布局，以中小城市為主，鼓勵民營經濟參與農業產業化的投資建設。

（四）借鑒商品糧基地建設的經驗和政策，強化優勢畜牧產品加工基地建設

東北地區發展畜牧業的資源組合優勢突出，是建立全國優質畜牧業基地的理想區域。中部農區的秸桿資源和玉米、大豆等飼料糧生產優勢，是規模化畜牧業發展的重要保障。農區種草也具有較高的比較效益，通過優化農業種植結構發展草業畜牧有足夠空間，重點建設“舍飼養殖”小區或基地。東北西部天然草地以草甸草原為主體，自然條件優于國內其它地區，利用草場改良和發展人工草地的契機，重點建設家庭牧場，發展草地畜牧業。建議借鑒商品糧基地建設的經驗和政策，強化優勢畜牧產品加工基地建設。以松嫩平原、三江平原畜牧業產業鏈和生態畜產品精深加工業基地為重點。加大畜牧產品安全體系建設力度，擴大畜牧地區“無規定動物疫病示范區”的范圍。以肉牛、肉羊、生豬、乳制品深加工的集約化、標準化、規模化為突破口，鼓勵“以農促牧、以牧帶農、農牧結合”的區域生態農業模式的發展，形成東北地區優勢畜牧產品生產、加工一體化的綜合產業體系。

（五）建立保障國家糧食安全與促進農民增收的長效協調機制

建設東北地區國家糧食安全生產基地，穩定提高糧食綜合生產能力，急需建立起國家糧食安全與農民增收的長效協調機制。糧食安全體現了國家公益目標，同時要求主產區的社會價值特別是農民的利益得以保障。近年來，黑龍江、吉林兩個農業大省農民收入的60％左右來自糧食種植業，造成農民收入增長緩慢甚至出現負增長，在全國的位次逐漸下滑，遼、吉、黑三省農民收入分別由1978年的8、5、7位降為2001年的10、16、13位。農民糧食生產積極性下降，加之自然災害等影響，東北地區糧食產量年均減產幅度44.8億kg。出現這些問題的主要原因是沒有協調好糧食增產與農民增收之間的關系。國家宏觀政策未能很好地考慮區域性和東北的特殊性，對農民收入的增長缺乏有效的保障措施和宏觀調控。而地方政府和農民從自身的經濟需求出發，將有限的資金投入到高效益、高附加值的產業和行業，導致糧食生產的有效投資不足。加之市場與價格等因素的影響，糧食生產表現出較大的波動性。

因此，國家應針對東北糧食主產區的實際情況，兼顧國家和地方利益，確立糧食增產和農民增收的“雙增”目標，完善相關的支農政策。首先，繼續深化糧食流通體制改革，建立糧食長期穩定的供銷關系。包括完善國家在糧食主產區直接收購、儲備政策，在主產區建立垂直收購、儲備體系，核定一定數量的收購、儲備規模，經營費用與資金由國家支付。國家也應支持糧食企業進行商業性收購、儲備，形成多元化的流通渠道。第二，保障“一免兩補”政策的制度化和長期性，國家還需要盡快完善與此相關的配套政策。2004年初中央出臺的“一免兩補”政策極大地調動了東北農民種糧的積極性。僅吉林、黑龍江兩省對農民直接補貼金額近40億元，激發了農民種糧的積極性，閑置多年的耕地重新得到了開發利用，糧食播種面積擴大，糧食增產也成為定局。但是一些新的問題也因此暴露出來，也造成“一增兩減”（糧食種植增加，經濟、飼料作物減少），農業生產資料價格也隨“一免兩補”政策的實施而快速上漲，種糧成本增大，實際上農民應得到的政策利益大部分轉移到其它行業去了。第三，要鼓勵發展農民合作組織，穩定糧食基地規模。東北地區戶均耕地面積1.5公頃左右，雖高于全國平均0.5公頃，但遠低于歐美人均耕地規模。農戶小生產和大市場存在極大的矛盾。發展農民合作組織有利于促進農業區域化布局、產業化經營和社會化管理。建立起聯結農戶、龍頭企業和農產品大市場的橋梁，降低農產品市場風險，使農民在農業產業化進程中受益。

建議出臺國家級大型商品糧田保護與經營政策（條例）、東北糧食主產區大型龍頭企業扶持政策，以及鼓勵農民合作組織發展的信貸、稅收優惠政策。已有的專業合作社、公司加農戶、農民專業協會、股份合作經營等方向性的創新形式，需要通過立法加以規范和引導。

七、多途徑扶持大城市老工業區的改造

（一）大城市老工業區是可持續發展問題最突出的區域

東北有眾多的老工業區迫切需要改造，如沈陽的鐵西工業區、鞍山的鐵西工業區、本溪的本鋼工業區、撫順的望花工業區、大連的甘井子工業區、長春的鐵北工業區、吉林市的龍潭化工區、哈爾濱的動力區和齊齊哈爾的富拉爾基工業區等。這些老工業區小則幾平方公里，大則幾十平方公里，以冶金、機械、化工等重化工業為主，工作和居住的人口從幾萬人至幾十萬人不等。改革開放前它們都是社會主義工業化的樣板，時至今日都有不同程度的衰敗，許多企業破產倒閉或即將關閉，形成了典型的老工業基地的“煙囪工業區”，技術改造落后，環保投入不足，環境污染嚴重。工業區內部穿插建設了規模不等的居住區，下崗失業人員集聚，城市貧困嚴重，社會治安和社區發展問題突出，已經構成了城市可持續發展的“問題地區”，是當地政府最棘手的問題。

在東北振興戰略中，從行業、項目布局等方面涉及到了老工業區的有關方面，如社會保障、國有企業改革、企業技術改造等，但其作為一類問題區域，如何促進其復興，還沒有引起重視。

（二）社區建設和基礎設施改造的扶持政策適當向老工業區傾斜

城市老工業區改造的核心是經濟振興、社區發展、城市基礎設施改造與生態環境建設，這些都迫切需要國家的支持。

經濟振興是老工業區改造的中心任務，國家扶持的重點應是：一是扶持其深化國有企業體制改革，加快調整產業結構，加大傳統優勢產業的技術改造力度；二是制定優惠政策，擴大融資渠道，鼓勵民營經濟和中小企業發展，加強與區內外企業的合作。要特別注意扶持傳統優勢產業和發展中小企業。三是扶持社區發展，加強職業技術培訓，擴大就業渠道，建立健全社會保障機制，營建艱苦創業的社會氛圍，保障社會安定。四是把老工業區城市基礎設施建設作為扶持的重點，改造交通和通訊等市政設施，增加文化、體育和娛樂服務設施。將城市基礎設施管理納入市政管理范疇，引入市場機制，開發利用工業廢棄地，建設環保設施，美化綠化老工業區環境。

為實現上述任務，大城市老工業區改造需要在城市發展戰略規劃的總體框架下制定老工業區未來發展方向和功能轉換定位，從市區內各功能組團的協調發展角度，制定老工業區內的要素轉移與置換的途徑，制定產業調整、土地開發、社區發展和生態環境建設規劃，提出可行的對策和措施。

八、從加強城市的綜合功能著手推進資源型城市的經濟轉型

(一)東北地區資源型城市的可持續發展問題突出

東北地區是資源型城市最為集中的區域，其可持續發展能力的建設與培育，直接關系到東北的振興和區域的協調發展。目前東北有資源型城市30多座，占全國的1／6，這些城市面臨的突出問題：一是產業結構單一，沒有形成維持城市持續發展的產業集群。長期依賴資源型產業，工業體系不完善，沒有在資源開發鼎盛期籌劃、構建維持城市可持續發展的產業集群，即城市化沒有推動工業化的升級。二是生態環境破壞嚴重。東北地區資源的開發體現的是重生產輕生活、重產業輕城市、重經濟輕生態的發展軌跡。生態經濟和循環經濟的理念沒有貫穿于資源開發與利用之中，長期積累形成的環境問題比較突出。三是就業壓力比較大。由于長期實施勞動密集型的資源開發模式，加之城市功能不完善導致吸納勞動力的能力有限，因而隨著資源的枯竭和技術的進步，多數資源型城市面臨就業難問題。四是城市功能不完善。生產功能遠強于其他功能，且空間布局上多以“嵌入”式為主，與區域的融合力比較弱，因而城市發展缺乏綜合活力和市場競爭能力。

（二）須從完善城市的綜合功能入手規劃資源型城市的發展途徑

經濟轉型僅僅是解決資源型城市發展問題的一種措施，不能解決資源型城市面臨的所有問題。因此，從長遠的可持續看，必須從完善城市的綜合功能入手，系統規劃資源型城市的發展途徑。首先是調整城市內部結構，完善其服務、生產、生態、商貿等功能，培育內部增長的活力，營造多元化發展的環境與空間；其次，從區域經濟發展需求和經濟聯系角度，集聚區域優勢，重新確定城市發展方向和功能定位，強化地區中心功能。第三，與遼中南都市經濟區、長春——吉林人口經濟集聚區、哈爾濱——大慶人口經濟集聚區的發展有機結合，合理分工，確定資源型城市的區際功能和合作方向。

（三）把資源型城市的勞動就業、城市功能建設、生態環境恢復擺到更加突出的位置

振興東北戰略措施的實施要重點考慮資源型城市并與其轉型緊密聯系在一起。結合阜新城市轉型的經驗，須將就業作為資源型城市可持續發展的首要任務，通過穩定優化資源產業體系、擴展新興產業發展空間、完善城市功能、培育創新環境和能力等措施，創造充分就業的環境。積極培育綜合功能，變單純的“工礦城市”為功能健全的城市，大力發展城市服務業。將資源型城市的環境綜合治理作為國家的重大工程給予穩定的支持。通過人才扶持等措施，培育資源型城市的創新能力。

（四）實施多元化產業發展戰略，因地制宜地選擇接續產業，改變產業結構單一的局面

一是促進城市與區域的融合，利用其轄區內各種條件，發展有其它資源支撐的接續產業。東北地區的資源型城市中，有16個地級市，其轄區面積小的也有4000平方公里，大的達4萬平方公里，且轄區內多有較好的農業基地和非主體資源，但以“嵌入”式發展起來的資源型城市，對轄區內非主體資源的利用不充分，中心城市的作用也不突出。因此應結合老工業基地振興戰略的實施，推動資源型城市與區域融合，有選擇地發展地方特色的輕工業和有地方資源基礎的重工業，如食品工業、建材工業等。二是以促進就業為目標，實施稅收、資本配套等措施，吸引沿海發達地區的企業投資辦廠，帶動地方經濟的發展和產業轉型。三是本著精干主體，分離輔助，剝離社會職能、擴展發展空間的原則，鼓勵資源枯竭型城市中有實力的資源開發企業實施異地開發戰略，在國際和國內其他資源富集地區尋求發展機會，轉移部分過剩的生產能力，減輕企業對本地資源的依賴。四是鼓勵本地資源型企業，按照市場經濟的原則，發展非資源型產業。五是促進產業間和企業間的聯合發展，延長資源開發、加工的產業鏈，為資源型城市提供綜合發展能力。