內蒙古草原生態警鐘須長鳴

趙鳳鳴

一、內蒙古生態治理與建設中存在的主要問題

(一)建設項目管理中存在的主要問題

1．內蒙古自治區是華北地區重要的生態環境屏障，也是我國許多獨特動植物物種的富集區，具有十分重要的戰略地位。其生態環境變化直接影響到我國經濟發展與社會安定，關系到我國的可持續發展。所以，內蒙古自治區是我國生態環境保護的重點地區和確保我國生態安全的關鍵地區，是我國解決沙漠化、石漠化、水土流失和沙塵暴等生態問題的主戰場。生態環境治理與建設項目成為內蒙古最大的基本建設項目。雖然這幾年在各級政府克服各種困難，在對各項生態工程建設認真布置、積極組織、全面安排、深入指導下，生態環境治理與建設己取得明顯成效，也得到了廣大農牧民群眾的歡迎和支持，但是，從各地出現的各種問題上，反映出我區部分領導、干部、群眾對生態項目思想認識上的偏差。一是“一蹴而就”論，被這幾年生態建設所取得的一點成績沖昏頭腦，盲目樂觀，認為在現在的基礎上再稍稍做點努力，最多再用三五年時間就可以完成好生態項目建設；二是“無可奈何”論，沒有人定勝天的斗志，沒有愚公移山的精神，更沒有科學的發展觀，唯心地、悲觀地認為生態建設是勞民傷財，主張沙進人退、順從自然。這兩種觀點都是極其消極有害的，導致人們不能正視目前生態環境惡化的事實，不能正確對待和重視內蒙古生態環境治理與建設項目，不能在生態治理和建設工程中引入標本兼治的長效機制。

2．生態系統基本上是由無機環境和生命系統組成的。無機環境包括大氣、水、巖石和土壤等基質及光、無機物、有機化合物的代謝要素，生命系統包括生物的生產者(綠色植物)、消費者(草食和肉食動物)、分解者(腐生微生物)。植物具有多樣性和地域性，其中有水土保持植物和防風固沙植物。動物的作用是轉化自然界的物質、傳遞能量、維持生態平衡。微生物在物質循環中起著十分重要的作用，可分解動植物殘體等有機物質，還肥于土壤，與植物共生形成的菌根，能增加植物吸收水分、養分的能力和抗逆力。所以生態因子如上述氣候條件，土壤條件、生物條件、地理條件是互相制約、互相影響的，生態平衡是不以人的意志而轉移的，生態環境惡化的原因也是復雜的、多因素的。為此，生態環境治理與建設就必須遵循客觀規律、堅持綜合治理。

3．《內蒙古自治區退耕還林管理辦法》第三條明確指出：“旗縣人民政府為退耕還林承擔單位，退耕還林工程實行目標、任務、資金、糧食、責任五到旗縣，旗縣人民政府主要領導為第一責任人，對本旗縣退耕還林工程負總責”。但是，自治區和一些盟市都有將部分建設任務直接下達到部分企、事業單位或鄉鎮(場)的問題。旗縣與這些企、事業單位或鄉鎮(場)未簽訂承包經營協議，責、權、利不明確，旗縣考慮自身的造林成效，對自治區和盟市直接下達企事業單位的任務不愿意承擔檢查驗收和技術指導的職責。而這些企、事業單位或鄉鎮(場)承包任務的目的，就是通過轉包或分包手段獲取經濟利益，在無監管的情況下，生態工程質量和后期管護難以保證。

4．退耕還林從1999年開始試點到2004年，每年國家和自治區的計劃任務下達太晚，各盟市、旗縣為爭取投資、完成任務，根據造林工作的特殊性，往往頭年就緊鑼密鼓地開展次年退耕還林工程的預先規劃整地等工作，某種程度上存在超前發動、超前實施的現象。如果當年的計劃任務量大于已實施工程量，個別旗縣就有利用退耕還林的機會解決修路占地、水利工程占地等的補償費，利用有林地頂替造林地，利用集體的地頂替退耕地，利用過往的工程地頂替當年任務等問題。如果當年的計劃任務量小于己實施工程量，糧款補助難以兌現，就會引發政府與農民的矛盾。2004年國家進行農業結構調整，退耕地造林的指標比2003年縮減了五分之四，農民就提出了“我該退耕，還是復耕”的難題，基層干部也面臨著“是積極引導農民退耕、還是‘引導農民復耕”的尷尬。

(二)工程建設中存在的主要問題

1．作業設計嚴重滯后，編制水平不高。由于年內計劃任務下達較晚，每年的作業設計都不能及時完成。該問題2004年更嚴重，大部分作業設計都較往年晚得多，特別是巴彥淖爾市，到11月下旬還未拿出所屬項目旗縣2004年的作業設計初稿。由于設計者的技術力量不足、業務水平不高，作此設計的編制、審核缺乏必要的監督機制和管理標準，編制的作業設計也是漏洞百出。有的旗縣只設計一個立地類型、兩種造林模式，未考慮適地適樹和將來的經濟效益、社會效益、后續產業等問題；有的設計置國家的相關技術標準于不顧，隨意確定造林模式，例如隨意確定整地深度，而未考慮當地造林地塊的土層厚度和造林樹種的需求，個別小班初植密度低，不符合國家林業局生態林認定標準；個別建設單位違背群眾意愿確定樹種，如通遼市奈曼旗強行下達山杏造林任務，由于群眾積極性不高、栽植不認真，致使成活率很低；巴彥淖爾市農管局納林套海農場荒地造林選在湖泊周圍，由于土壤鹽堿含量高，又沒有很好整地，雖栽植三次，全部失敗；阿拉善盟額濟納旗2004年承擔l.5萬畝的荒山荒地造林，造林地為戈壁灘、荒漠灘地和黑河水集聚的丘間低地，造林成活率極低；烏拉特前旗兩個林場2004年承擔的退耕地、宜林荒山荒地，其中4萬畝位于黃河防洪堤內；有的旗縣領導隨意改變建設地點、改變治理措施，致使個別地區造林位置與設計圖上的位置不符。造林樹種與設計不符；正鑲白旗生態移民、防護林、人工種草、暖棚建設工程實施地點與年度實施方案有的不符，也有易地建設等現象。

2．退耕還林出現復耕及林糧間作現象。退耕還林的目的是防風固沙、防止水土流失。在退耕還林還草工程實施中，國家已經充分考慮到農民退耕后的生計問題，制定了相當優惠的補助政策，如果退耕者在領取國家糧款補助的同時又復耕或林糧間作，國家投資效益無從體現。為此，《退耕還林條例》禁止退耕還林者擅自復耕或者林糧間作，并對擅自復耕或者林糧間作的行為制定了具體量刑和處罰條款。據武川縣林業局調查，有個別鄉村農戶在簽訂合同退耕后、補助糧款兌現后，進行復耕的；突泉縣退耕還林造林地林糧間作面積達3600多畝；扎魯特旗中部半農半牧區和南部農區荒山荒地造林中林糧間作現象較多，涉及面較廣；海拉爾農場局恩和牧場2004年退耕還林間種大豆和土豆。

3．存在部分生態移民返遷現象。內蒙古部分地區草原生態環境十分脆弱，部分草場沙化、退化非常嚴重，如果圍欄禁牧五年后，再讓牧民放牧，按現有載畜量，草原生態很快還會惡化，所以需要進行大片圍封、長期禁牧。這些地方往往是大面積的遠山、遠沙區，人口稀少，只有把退牧還草工程與生態移民項目結合起來，在轉移牲畜、遷移出牧戶后，才能真正保護和建設好這類天然草原。但是生態移民是一項復雜的工程，不僅涉及到生產力布局的重新調整、社會生產資料的重新分配，而且涉及到牧民生產方式、生活方式和思維方式的轉變。雖然全區各地部高標準地建設了生態移民小區，還配套建設了暖棚等禁牧舍飼設施，由于牧民難以盡快改變傳統的生產、生活方式和舊的思想觀念，缺乏農業生產技能及從事二、三產業的經驗和資金，加之移民前部分牧民所占有的草場、牲畜等生產資料比較多，生活比較安逸，搬遷后短期內收入水平有所下降，于是出現了部分移民返遷現象，草原移民搬遷后的生態建設成果難以鞏固。

4．禁牧草場病蟲害防治和防火工作急需加強。由于草原生態失衡，近年來我區牧區大面積爆發蝗蟲災害，如呼和浩特市大青山自然保護區管理局承擔2004年度荒山荒地造林任務10萬畝，其中完成檸條造林計劃5.2萬畝，檸條出苗率、成活率均達98%以上。8月份發生蝗蟲和蕪青災害，僅一周時間，檸條嫩葉、嫩枚幾乎全部被吃光，受災面積達83萬畝，蟲口密度為15-20只/平方米，蟲害率33%，尤其是五家村林場，出土檸條苗木蟲害率為100%。2005年5月末阿拉善左旗2000多萬畝天然草原發生蟲災，草原蟲災發生期較往年有所提前，范圍有所增加。但目前我區蟲害預防資金有限、監測預警設備落后，也沒有建立專業的隊伍和機構。此外，隨著禁牧草場植被的恢復，火災隱患增大，草原防火工作也需要加強。

5．疏于撫育管護工作。有的旗縣退耕還林、退牧還草后，造林地不進行撫育，雜草叢生，侵蝕樹苗，草地不中耕鋤草。不按作業設計進行田間管理，多年生牧草當年收割影響來年返青；個別地方沒把管護措施落到實處，禁牧流于形式，出現夜間偷牧、網圍欄內牲畜散放、禁牧區內牲畜毀林等問題。額爾古納市黑山頭鎮一戶村民2003年直播小葉錦雞兒，2004年補播山杏，由于圍欄已被破壞，牲畜成群結隊進入造林地踐踏、啃食樹苗，導致成活率由春天的59%下降到秋季的不足40%。

(三)生態建設資金管理中存在的主要問題

《內蒙古自治區生態環境建設資金管理辦法》和《自治區本級財政專項資金管理暫行辦法》下發后，基本規范和加強了全區生態專項資金的使用和管理，過去擠占挪用種苗造林補助費、虛報冒領退耕退牧糧款、做假賬欺上瞞下、公款私存貪污浪費等問題明顯減少，但是因管理體制和制度不完善造成的資金管理問題凸現：

1.資金撥付效率太低。一是生態建設工程季節性強，每年的四五月份正是施工的關鍵時期，但是，除2003年國家計劃和資金在當年的二三月及時下達以外，其它年度都下達很晚，尤其是2004年的生態建設項目投資計劃和資金8月初才剛剛下達到自治區；二是根據《內蒙古生態建設資金管理辦法》約有關規定，盟市級財政預留了10-20%的項目建設資金，在工程驗收合格后方撥付項目旗縣；三是個別旗縣的專項資金沒有按要求實行“三專一封閉”運行，旗縣超調的資金，盟市財政在撥款中逐年扣除，造成專項資金被扣。如杭錦旗、烏審旗2004年退耕還林工程建設資金遲遲不能到位，就是這種原因造成的；四是由于報賬制規定的報賬程序繁雜、生態監理簽認滯后，施工單位或個人不能及時報賬，生態專項資金在旗縣滯留時間較長，旗縣不及時按項目進度撥款，或者造成年終突擊報賬，或者拖欠民工勞務費;五是專項資金從中央到項目施工單位，至少經過六個環節，資金在途時間過長。

2.出現了無力落實地方配套資金面管理費用支出較大的矛盾。生態項目建設中，國家要求地方配套一定比例的資金，僅2003-2004年內蒙古的退牧還草一項工程，中央就要求地方配套資金2.6億元。由于自治區財政困難，工程實施地區多為國家級貧困旗縣，落實項目的地方配套資金壓力很大，甚至有些財政極其困難的旗縣無法落實地方配套資金。生態建設是一個復雜的系統工程，涉及范圍廣，施工難度大，建設周期長。有些偏遠旗縣，大部分生態治理區交通不便，加之勞動力資源相對缺乏，生態建設項目實施的難度更大，實施和管理生態建設項目的成本要遠遠高于其它一些地區。隨著工程項目的進展，盟市核實統計、檢查驗收等工作量加大，管理費用增多。為解決盟市、旗縣無配套資金面管理費用支出較大的矛盾，自治區有關部門同意按生態項目國家投資總額的2%提取規劃設計費，用于各盟市相應項目的管理費。于是，個別盟市按此操作，違反了《內蒙古自治區生態環境建設資金管理辦法》第十四條“嚴禁從中央專項投資中提取或支出管理費”的規定。

3.項目管理中財政管理缺位。現行投資體制下計劃部門管理項目立項及投資計劃安排，財政部門不參與項目的可行性研究和項目申報工作，只是被動地跟著下達資金，不利于財政部門對項目資金的整體管理和監督。如，2002年我區的退牧還草工程實施方案批復下達較遲，國家下達投資計劃和撥付資金較晚，而財政部門未發揮財政管理職能作用，沒有采取積極的措施，致使財政專項資金2003年才到位，不僅影響了退牧還草工程進度和牧民禁牧舍飼的積極性，還使全面禁牧工作拖后一年。另外，生態工程涉及千家萬戶，政策性強，測算工程費用難度較大，財政部門不參與建設項目的前期工作，財政投資決策難免失誤。如，阿拉善盟每搬遷安置一個牧民至少需要2.6萬元，而財政規定每人補助只有4500元；根據現在的實際情況看，水泥鋼材漲價，網圍欄建設資金每畝投入至少應為20元，而現在的補助標準僅為15元。

4.個別旗縣項目區財務會計人員業務素質較差，會計基礎工作不規范。例如有的財務會計人員從未聽說過“三專一封閉”和“報賬制”名詞，執行其制度無從談起；有的項目區各建設項目總賬和明細賬在同一本賬簿上進行記錄，生態建設專項資金和辦公經費混記在一本賬上。

二、關于內蒙古生態環境治理與建設的建議

(一)治理與建設生態環境必須因地制宜

由于生態環境各要素客觀存在地帶、地域的差異，各地生態環境惡化的成因、惡化程度的不同，決定了在綜合治理與建設生態環境的過程中，必須遵循自然規律，堅持因地制宜原則。一是要根據當地的氣候條件選擇農牧林業的發展方向。二是必須考慮水資源條件。三是在具體的方式方法上也要根據當時當地的實際情況來處理。

（二）治理與建設生態環境要以人為本

內蒙古草原生態環境惡化的主要原因是人為破壞，近幾年生態環境治理與建設中出現的種種矛盾和問題也是因為沒有處理好人的問題而引發的。所以在生態環境治理與建設中，想問題、辦事情都要以人為本。要做到以人為本，應從以下幾個方面入手：首先，堅持“誰治理、誰管護、誰受益”的原則，抓住林權、草權制度這一核心，維護農牧民的合法權益，調動和保護農牧民參與生態建設、保護建設成果的積極性；其次，重視農村牧區的義務教育，重點發展農牧業職業教育和培訓，提高農牧民的綜合素質，提高農牧民的環境保護意識，以便找到有效的生存辦法和創收途徑，改變落后的生產生活方式，減輕人對生態的壓力；再次，在抓好農村牧區人口計劃生育工作的同時，嚴格控制外來人口向內蒙古農村牧區轉移，重點控制來內蒙古農村牧區務農放牧的外來人口。

（三）治理和建設生態環境要與農牧業產業結構調整相結合

要想從根本上治理草原沙化、退化，并鞏固生態環境治理和建設成果，就應該從生態保護的角度出發，打破農區和牧區的傳統分界線，按草甸草原、典型草原、半荒漠區和荒漠區草原的不同特點，適時調整農牧業產業結構，發展農牧結合的、有經濟規模的、高新技術支持的、現代化的畜牧業，走生態保護與經濟發展雙贏之路。

首先是種養結構的調整，牧區實行草畜平衡制度和禁牧、劃區輪牧、休牧等制度，建設高效草地和高產飼料基地，農區既要種地，又要舍飼養殖，從過去牧區單純放牧養畜，農區單一種糧的格局，調整為牧區“引種入牧”、農區“引牧入農”，形成種植業為畜牧此服務的生產體系；其次是種植結構的調整，不僅使種植業由原來的糧、經二元結構調整為糧、經、草三元結構，而且加大優良牧草在種植業中的比重；第三是畜牧業飼養結構的調整，加快“種子工程”建設，通過畜種改良，實現牲畜良種化；第四是在生態建設中加快產業化進程，發展紫花苜蓿等牧草和麻黃草產業、蓯蓉、鎖陽沙產業以及林果業，以改良天然草地和發展畜牧業，大力扶持沙柳刨花板、沙械油、檸條飼料等產業開發龍頭企此，提升草產品的附加值，使之成為牧民增收的新渠道。

（四）與蒙古國合作防治沙塵暴

由于森林面積的減少和草場的荒漠化，蒙古國近年來也經常發生大范圍的沙塵暴，已經成為中國乃至亞洲其它國家沙塵暴的源頭。蒙古國正在采取措施防止荒漠化，包括在南部地區建立一道森林“綠色城墻”和實施蒙古“北水南調”計劃。考慮蒙古國與中國擁有4600多公里的邊界線，邊界兩側多是沙地，蒙古國自然環境的狀況，直接影響到中國北方地區的環境；氣候與環境惡化是帶有地區和全球性質的問題，尋求本地區自然環境向良性轉化的辦法與條件，非一國之力所及，因此中蒙兩國應開展防沙治沙合作，并尋求國際間更大環保領域的合作。只有通過中蒙兩國人民的積極合作以及國際組織和相關國家的大力支持，才能有效解決蒙古國沙塵暴及草原荒漠化問題，從而有利于內蒙古乃至中國的生態保護與建設。

（五）生態環境治理與建設既要爭取國家投資也要廣泛吸納社會資金

《國務院實施中華人民共和國民族區域自治法若干規定》規定中央財政性建設資金、其他專項建設資金和政策性銀行貸款，適當增加用于民族自治地方基礎設施建設的比重；國家安排的基礎設施建設項目，需要民族自治地方承擔配套資金的，適當降低配套資金的比例，民族自治地方的國家扶貧重點縣和財政困難縣確實無力負擔的，免除配套資金；基礎設施建設項目屬于中央事務的，由中央財政全額安排。《全國生態環境建設規劃》也要求把國家生態環境建設重點工程項目納入國家基本建設計劃，將生態環境建設資金列入預算，并統籌安排和使用國家預算內基本建設投資、財政支農資金、農業綜合開發等資金。內蒙古生態環境治理與建設項目是內蒙古最大的公益性基礎建設項目，也是國家生態環境建設重點工程項目，其生態效益覆蓋“三北”、輻射全國，加之內蒙古財政困難，生態環境治理與建設地點全部為國家和自治區級重點貧困旗縣，農牧業增效、農牧民增收及生態建設的任務仍很艱巨，所以，內蒙古生態環境治理與建設項目完全符合中央財政全額投資的政策規定。對于這個項目，以后國家不僅不應該再要求地方落實配套資金，還要加大投資的力度。在爭取國家投資的同時、我區必須堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。

（六）生態資金管理要堅持和完善報賬制

報賬制是國際上對建設項目資金管理的通行做法，有其合理性和先進性。我區生態資金管理中出現的種種問題，不僅不是報賬制引起的，恰恰是因為沒有認真執行和完善報賬制而出現的。《內蒙古自治區人民政府關于加強財政專項資金管理的若干規定》的三列“直通車”，即：重點專項資金直接由財政廳調度到旗縣、實行國庫集中支付、財政廳下達預算指標時同時抄送到旗縣。該法規對于加強全區專項資金宏觀管理具有重大意義，但是，由于生態建設項目的特殊性，這三項措施只是減少了生態資金撥付中盟市這一個環節，從形式上“保障”了生態資金的安全，因為生態資金管理環節中出問題最多的、最容易出問題的是旗縣。報賬制把旗縣確定為會計主體，就是從根本上規范、約束了旗縣的行為，增強了旗縣加強資金管理的自覺性。同時，只有報賬制才能真正有效地形成群眾對生態資金管理和使用的監督機制。所以，在生態資金管理中，一定要堅持和完善報賬制。