借鑒包頭經驗，推進城鎮化發展

城鎮化是我國具有全局性意義的重大戰略方針和政策趨向，我國已經到了城鎮化加速發展的重要階段，國家開發銀行積極支持我國城鎮化進程。在開行支持的城市中，包頭市的城市建設取得令人矚目的成績，包頭已經成為具有歐洲風情的北方明珠。這歸功于50多年來包頭建設者們的勤勞與智慧，更歸功于“一五”期間由陳云同志代表黨中央批發（批準簽發）的包頭市城市規劃。在陳云同志百年誕辰之際，包頭市城市建設的突出成績，愈發顯出當年老一輩革命家的科學決策與高瞻遠矚，同時也是對陳云經濟思想的實踐注解，我們以此緬懷陳云同志，進一步深刻領會他“務實、長期規劃、注重調查研究”的工作思想與“交換、比較、反復”的工作方法，以此指導我們支持內蒙古城鎮化發展的業務實踐。

一、今非昔比的包頭市城市景觀

解放初期，當第一批支邊建設者來到包頭的時候，這塊土地的城建和園林綠化尚屬一片空白，只有63株行道樹的東河區舊城，街道狹窄，老屋破敗，可以說是“無風三尺土，有雨一街泥”。一眼望去，黃沙遍野，朔風撲面，典型的一座塞外邊陲小城。

如今的包頭，已經是一座美麗的具有歐洲風情的北方園林城市，“半城樓房半城樹，滿街花香綠油油”，“城在林中，林在城中，人在花中”。交通網絡四通八達；百里長街氣魄宏大；呼得木林大街國槐蔥茂，綠蔭遮地；阿爾丁北大街垂柳絲絲，婀娜多姿；民族東路白楊挺拔，秀麗俊逸；賽汗塔拉城市草原綿延起伏，水草肥美；南海公園、勞動公園岸柳婆娑，輕舟蕩漾；銀河廣場，人鹿和諧，夜色斑斕……

近年來，包頭先后建成1萬平方米以上的廣場35個，每個廣場都設置了形態各異的雕塑、噴泉、花架、流水廊，配置了多品種、多層次、立體化的喬、灌、草、花；還建成了占地750公頃的城市中草原生態園，街頭景點118個，大型公園13個，建設防護林帶和片林47處，綠化美化道路141條，全市綠化覆蓋面積5796公頃，建成區綠化覆蓋率達34.5%，人均公共綠地面積10.5平方米。

“無邊花木連天碧，塞外鋼城四季春”，優美的環境不僅使包頭獲得國人的贊譽，在國際上也有很高的知名度，近年來，包頭先后獲得“2001年中國人居獎”、“2002年迪拜國際改善居住環境最佳范例獎的最佳范例稱號”、“2002年聯合國人居獎”和“2003年全國園林綠化先進城市”。

二、包頭城市規劃的科學決策

包頭的美得益于科學的城市規劃。包頭市在我國第一個五年計劃中被列為國家重點建設城市，其城市規劃是我國惟一由中央審批的。

我國“一五”計劃是在陳云、李富春同志主持下制定的。這個計劃從1951年開始醞釀，到1955年公布，先后編制過五次。其中，除了第四次以外，都由陳云同志主持。陳云當時擔任政務院副總理兼中央財政經濟委員會主任，主管全國財經工作，受到周恩來總理的充分信任。凡陳云同志確定了的方案，周恩來總理反對輕易變動。對陳云同志提出的一些重要經濟觀點，周恩來總理或予以支持和擴大宣傳，或予以闡釋和發揮，或予以歸納和延伸。

國家第一個五年計劃的制定和修改以及重大項目的抉擇，陳云同志耗費了很多心血，起到了決定性的作用。1952年8月17日至9月22日，陳云同志隨周恩來總理等出訪蘇聯，就蘇聯援助中國進行第一個五年計劃建設等問題與蘇方交換意見。1954年4月，陳云同志任中共中央編制第一個五年計劃綱要草案工作小組組長。“一五”期間，以“156項工程”為中心的674個工業項目建設，以及配套項目的建設，使我國的工業布局迅速展開，為我國建立獨立的比較完整的工業生產體系和國民經濟體系打下了基礎。當時的工業布局著重考慮以下因素：（1）資源。（2）有利于經濟落后地區改變面貌。（3）軍事上的需要。按照上述要求布廠，是復雜的系統工程。一個重要項目的廠址，要有幾個甚至十幾個方案，經過反復踏勘比較后才能確定下來。對此，陳云親自過問，親自下去考察廠址，并組織各有關部門共同參加，稱為“聯合定點選址”，取得了成功的經驗。

與此相聯系的是，1954年6月10日，我國召開了第一次城市工作會議，確定第一個五年計劃時期，城市建設應把力量集中在重點項目所在的城市，如包頭、太原等，要求市政建設把力量集中在工業區和主要工程項目的配合上面。

包頭市的城市規劃方案便是在此背景下編制的。國家依據包頭礦藏、土地、水利資源豐富和交通條件，決定將五項重點建設工程建在包頭。包括：包鋼、一機廠、二機廠、一電廠和二電廠，五項工程“聯合定點選址”。1954年進行城市規劃，經過一年的規劃，方案最終確定并報中共中央經陳云同志批發，體現出中央領導對包頭市的城市規劃以及未來發展的高度重視。

陳云同志“不唯上，不唯書，只唯實”的思想與“交換、比較、反復”的工作方法，在中央審批包頭市城市發展規劃的過程中得到了充分的體現。在規劃制定過程中，經過國內主力機構與蘇聯專家的勘察測量、多次調查研究，多個城址多個方案的反復比較、討論，最后確定方案。

包頭市的城市規劃方案是陳云同志工業布局思想的具體體現。陳云同志指出：“在全國范圍內有計劃地合理地布置工業生產力，是基本建設中具有長遠性質和全面性質的問題，是一個帶有戰略意義的問題。對于這樣的問題，如果不做長期打算、整體部署，只顧眼前方便，零敲碎打，是不可能解決得好的。我們在進行工業布局的時候，必須按照‘全國一盤棋的精神，使目前利益同長遠利益結合起來，使局部利益同全局利益結合起來。”包頭市的城市規劃方案充分體現了陳云同志“務實、長期打算、全面考慮”的布局思想。

包頭城市規劃的規模做得比較大，對今后的發展留下了充分的余地，主要體現在居住區離工業區比較近，道路系統基本為方格網，綠地面積有45平方公里，充分體現了點、線、面的綠化。近五十年的實踐證明，當初的規劃是非常有遠見的，基本上符合城市發展要求和包頭客觀實際，不僅優化了環境，而且降低了規劃的成本，具有科學性、預見性和超前性。包頭城市規劃在包頭市的發展建設中起到了重要的“龍頭”作用，為包頭的發展預留了充分的空間。可以說，當年老一輩革命家決策時，就已經包含了人與自然和諧發展的科學發展觀思想。

三、嚴格執行城市規劃，塑造了塞外園林城市

我國許多城市都有發展規劃，但時間一長，綠地被侵占，土地用途被改變，規劃走樣，規劃成了“鬼劃”。而包頭市堅持“規劃是龍頭、建設是基礎、管理是關鍵”的原則，嚴格遵守城市規劃，構造包頭市獨特的城市風景線。

包頭市歷屆政府都將市政建設舉措納入城市長遠規劃之內，已經形成了尊重規劃的執政文化與執政邏輯，“前面各屆政府都沒破壞規劃，本屆政府也承擔不起破壞規劃的責任”。牛玉儒市長剛一上任，就馬上研究包頭市城市建設規劃，牛市長指出：“要跳出包頭看包頭，跳出包頭規劃包頭，跳出包頭建設包頭，這是包頭城市建設的必然選擇。”目前，包頭市廣大市民都以包頭市園林式城市環境自豪，都以包頭富有氣魄的城市發展空間自豪。

我國許多城市都曾面對這樣的選擇——缺錢、賣地、建設。市政變賣土地獲取資本，搞基礎設施建設；或為招商引資改變土地規劃。這樣的過程，往往犧牲了城市的長遠發展利益。包頭市也曾面對這種困境，市政建設缺少資金，投資商在用地方面也曾提出用地的苛刻條件，政府也有沖動突破城市規劃框架。但在理性發展的思考下，為克服這種沖動的沖擊，包頭市通過立法約束保護城市規劃。充分利用內蒙古自治區擁有的地方自治立法權，逐步完善包頭市城市建設的法律體系，包括：《包頭市園林綠化管理條例》、《包頭市市政建設管理條例》、《包頭市市容和環境衛生管理條例》等。

為了適應新形勢的發展要求，更好指導建設。包頭市從1979年開始進行了幾次城市總體規劃的修編。廣泛邀請全國有關規劃專家進行論證審議，加大對舊城區改造力度，研究規劃產業布局和城市規劃空間格局，對城市道路、園林綠化、市域旅游及大型農貿市場進行規劃。包頭市的建設在規劃中取得輝煌成就。

1996年5月3日，包頭發生強烈地震，在1～2天內就有幾十萬人搬到寬闊道路兩側和城市綠地之內，合理的規劃對防災起到顯著作用。地震后在重建家園中，因有規劃可循，為加快恢復建設和營造園林式環境景觀建設提供了保障。

從2004年開始，由中國規劃設計院與包頭市規劃設計院一起又開始第四次的城市總體規劃修編，為將包頭由生態園林城市進一步發展成為環保型工業城市，成為協調發展的區域經濟中心作準備。

四、包頭園林城市建設對我們的啟示

我國許多城市在經濟發展的過程中，無序發展，各種建設項目隨意擠占規劃用地，交通擁擠，建筑物繁雜排列，城市生存環境越來越壓抑。然而包頭園林城市的建設，歐洲風情的城市風貌，卻似一顆耀眼的明珠閃爍。可以說包頭市的城市規劃發展，是新中國城市規劃史的一個成功案例與縮影。分析包頭園林城市建設的歷史對我們有以下啟示：

（一）城市的建設發展，一定要有長期規劃

城市的建設發展，一定要在長期規劃指導下進行,這是陳云同志“務實、長期規劃”工作思想的體現。在1955年，陳云同志批發包頭城市建設規劃后的很長時間，該規劃曾被認為是反面教材，遭到多方面的批判。大多數人都不理解該規劃的長遠意義，認為這個方案做得太長遠、太超前，有此說法“包頭三大怪，城市分為三大塊，火車站在荒郊野外，文化宮在郊外”，等等。經過多年的發展，通過城市發展的實踐，人們越來越認識到當年規劃的科學性與高瞻遠矚。

（二）城市規劃的制定與修編必須要科學民主決策

陳云同志在負責中國“一五”計劃的方案時，充分發揮“交換、比較、反復”民主科學的決策方法，經多城址多方案比選，多次討論，充分吸收蘇聯專家及各方面意見。包頭市的規劃也是在此背景下展開的。實踐證明，當年的規劃決策是科學的；同時，隨著時代發展，各種條件變化，包頭市也對最初的規劃進行修編，每次修編都注重調查研究，采用民主決策的過程，保證了規劃修編的科學性。

（三）城市規劃的執行必須要用體制建設來保證

包頭市城市規劃是我國惟一由中央審批的城市規劃。由于對城市規劃的重大調整，都需按原批程序重新批準，因此中央審批的權威性，使該規劃具有了“法律”的效力，使歷屆地方政府官員不敢越雷池一步。采用中央審批的方式，表明老一輩革命家對包頭市城市建設的重視與遠見卓識。在包頭市建設發展的50年里（除文革期外），包頭市形成了尊重規劃的執政文化，并逐步完備了包頭市城市建設的法律體系，使城市規劃的執行進一步得到法律的保護。

包頭市城市規劃體現著當年陳云同志等老一輩革命家對城市規劃長期堅定執行的意愿。我們要深切體會其中意味，并使之制度化。市場經濟條件下，制度化最好的方法便是要通過法制與民主參與。要完備城市規劃與建設的法律體系；同時“陽光是最好的良藥”，要通過城市管理透明化的“陽光”政策來保證城市規劃的科學性與權威性。

五、發揮開發性金融作用，支持城鎮化建設

包頭城市建設的成功啟示我們要注重長期規劃與制度建設，這與開發性金融的思想與工作方法是一致的。

城鎮化建設有很大的外部性影響，必須由政府代表公眾利益主導發展。由于我國轉軌時期體制不完善，制度與信用的缺損，造成物質瓶頸與制度瓶頸，地方政府主導的城鎮化建設陷入融資困境，制約了城鎮化發展的步伐。

為打通城鎮化發展的融資與制度瓶頸，國家開發銀行發揮了先鋒作用。在“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、融資推動”的方針指導下，通過組織增信的方法，發揮開發銀行的融資優勢與政府組織協調優勢，充分挖掘政府在整個信用體系中的作用。

（一）開行關注中國城鎮化發展進程

開行關注政府熱點。城鎮化是我國具有全局性意義的重大戰略方針和政策趨向，是政府工作關注的熱點問題，而且這一熱點問題的解決也是其他熱點問題的答案，例如三農問題、縣域經濟問題、城鄉差距問題等。

（二）開行將規劃先行作為融資的一個前提條件

針對目前我國規劃水平和市場建設比較落后，開行將規劃先行作為融資的一個前提條件。在融資前要求加強產業規劃、區域規劃和城市規劃，包括制訂制度、融資等方面的基本框架和設想。因此，規劃先行不是為支持單個項目，而是推動整體效率的體現，推進了社會持續發展的制度建設。規劃先行的工作方法也體現了老一輩革命家陳云同志務實與注重長期規劃發展的思想。

（三）開行通過制度建設推進城鎮項目融資與建設

過去一說政府干預經濟，就是不良貸款產生的原因，好像政府是一個多余的環節。開行通過組織增信，把融資優勢與政府組織協調優勢相結合，共同推進信用建設和制度建設，充分挖掘政府在整個信用體系中的作用，克服中國城鎮化發展過程中的融資瓶頸。

開發銀行通過多種方式對地方政府進行組織增信，如幫助政府推進城市規劃，幫助地方政府搭建城鎮建設的市場化融資平臺，完善城鎮建設主體的治理結構建設與法人建設，建立信用擔保體系，引入外部會計和評級公司、公開透明運作等。通過各方面的工作，在建設市場制度形成市場的情況下及完善相應體制建設的情況下，開行通過提供不同的融資組合（例如，技援貸款解決城市規劃問題，軟貸款解決建設項目資本金短缺問題及現金流先低后高的問題，項目打捆解決不同項目現金流不平衡問題等），使城鎮建設項目具有穩定的現金流，為項目建立長效的償債機制，解決城建項目融資及市場形成的問題，推進中國城鎮化發展的進程。在開發性金融制度建設與融資推動的過程，各地區的信用建設與制度建設都得到提高。

目前，國家開發銀行在投入大量的資金支持城鎮化建設。經過幾年的努力，國家開發銀行內蒙古分行在內蒙古城鎮化建設方面投入的資金已超過50億元，基本覆蓋了內蒙古所有的地區，使內蒙古的城鎮面貌隨之更新，目前內蒙古的城鎮化率已高出全國平均水平7個百分點。

（四）開發性金融在城鎮化建設中仍有廣闊的發展空間

國家開發銀行通過開發性金融推進制度建設，為打通城鎮化項目融資瓶頸作出了自己的努力。但我國城鎮化的發展進程仍然面臨許多系統性的問題，例如：我國人口基數大，城鎮人口增加難；第三產業發展慢，產業結構優化難；資源限制多，城鎮加速發展難；城鎮人口二元結構顯著，非戶籍人口生活質量提高難；農民收入增長慢，城鄉一體化推進難，等等。這些問題互相纏繞，必須依靠系統性的改革推動。開發性金融在這些領域有著廣闊的發展空間。例如，國家開發銀行正在以“規劃先行”為指導，積極探索支持縣域經濟的各種途徑。系統改革的推動，開發性金融的發展，仍需我們繼續深入領會陳云同志“務實、長期規劃、注重調查研究”的科學精神與“交換、比較、反復”的工作方法，推進制度建設與體制創新。