信訪體制的改革空間

問題似乎發(fā)生在信訪領(lǐng)域，而問題的解決則在信訪之外

“新條例頒布后，關(guān)于取消信訪機(jī)構(gòu)還是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職能的爭(zhēng)論和交鋒也暫告一段落，但是，爭(zhēng)論不會(huì)停止。其實(shí)，河南4萬官員在下訪過程中，就帶著一個(gè)探討如何建立信訪長(zhǎng)效機(jī)制的任務(wù)。”河南省委副秘書長(zhǎng)李新華告訴《瞭望東方周刊》。

無疑，在新信訪條例頒布之前的爭(zhēng)論之聲，不只來自北京，在全國(guó)信訪工作領(lǐng)域，這種爭(zhēng)論早已經(jīng)存在，而“取消信訪機(jī)構(gòu)”的意見最終沒有得到支持也是事實(shí)。

“解決信訪問題，不僅是擴(kuò)大還是削弱信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力的問題，而且是信訪之外的權(quán)力運(yùn)作、權(quán)力模式、權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制有沒有真正建立起來。可以說，問題似乎發(fā)生在信訪領(lǐng)域，而問題的解決則在信訪之外。”

一位接受采訪的權(quán)威人士是如是說，他還認(rèn)為，“討論還將繼續(xù)下去。”

向?qū)崉?wù)邁出了大步

從事信訪工作20年的李新華稱，“新頒布的條例有幾點(diǎn)進(jìn)步。一是對(duì)信訪主、客體雙方的規(guī)范有了一個(gè)明確的說法；二是對(duì)信訪問題的責(zé)任追究以及受理、監(jiān)督都有了規(guī)范，而過去，信訪權(quán)力說大大得不得了，說小小得一點(diǎn)沒有，第三個(gè)進(jìn)步是在制度化建設(shè)上有了新的規(guī)定。”

令李新華振奮的是，新頒布的《信訪條例(修訂草案)》采納了他提出的一些建議。如，建立政府信訪信息網(wǎng)絡(luò)，暢通民眾信訪渠道，向社會(huì)公布信訪機(jī)構(gòu)的通訊地址、電子郵箱、投訴電話、傳真和信訪接待時(shí)間等；推進(jìn)依法信訪進(jìn)程等。

《瞭望東方周刊》在河南采訪時(shí)接觸到的持實(shí)務(wù)態(tài)度的官員，大多和李新華有著相同和類似的觀點(diǎn)，無疑，高層在做信訪問題的最后決策時(shí)，這些基層官員的聲音是不能忽視的。

“1993年以來，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了新中國(guó)成立以來的第三次信訪洪峰，信訪量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢(shì)，這10多年，各級(jí)信訪部門只起了一個(gè)‘緩沖帶’的作用，有些具體問題沒能得到解決。”李新華這樣認(rèn)為。

信訪工作中存在的問題引起了高層重視。過去一年多來，胡錦濤總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)多次作出批示，要求建立信訪協(xié)調(diào)制度，解決群眾的實(shí)質(zhì)問題，加強(qiáng)思想政治工作，依法辦事，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

《隙望東方周刊》從國(guó)家信訪局了解到，根據(jù)十六屆四中全會(huì)精神和胡錦濤總書記對(duì)信訪工作的批示，國(guó)家信訪局抓緊了研討信訪工作的新思路。

2004年5月，全國(guó)信訪工作座談會(huì)在京舉行。中央辦公廳主任王剛在講話中強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立信訪工作一盤棋的思想，加強(qiáng)部門與部門之間、部門與地方之間、地方與地方之間的溝通與聯(lián)系，搞好配合與協(xié)作，逐步形成統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治的大信訪工作格局。

國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，從2004年8月起，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家信訪局就著手研究《信訪條例》的修訂工作。形成了修訂草案后，曾先后兩次征求全國(guó)人大、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)土資源部、建設(shè)部等中央有關(guān)部門和全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市的意見，聽取有關(guān)專家學(xué)者的意見，并赴遼寧省沈陽市、遼陽市等地，直接征求了25個(gè)基層單位的意見。

李新華認(rèn)為，國(guó)家信訪局提出構(gòu)建“大信訪”工作格局，以及《信訪條例》的修訂，有助于改變信防部門“無為”的狀態(tài)。

“現(xiàn)行的信訪局機(jī)構(gòu)職能太弱，權(quán)力太小；很多事情無能為力，這就逼首我們建立另外一種工作方式，嘗試解決問題的途徑。我們可以派干部去駐村扶貧，為什么不能派干部下去解決信訪問題呢，這其實(shí)也是一種行政救助的手段。”

僅有《信訪條例》是不夠的

不久前，李新華根據(jù)自己多年來從事信訪工作的經(jīng)驗(yàn)寫就廠《現(xiàn)階段中同信訪刷度創(chuàng)新的爭(zhēng)議與改革取向》一文，向高層提交了對(duì)現(xiàn)行信訪制度改革的建議和看法。

“面對(duì)連續(xù)11年持續(xù)—上升的信訪洪峰，條例本身還存在著局限，還擺脫不了‘小馬拉大車’的局面。信訪問題，還是一個(gè)深層次的長(zhǎng)效機(jī)制尚不健全的問題。”李新華說。

“新修訂的《信訪條例(修改草案)》凸現(xiàn)了法治化的趨向。”從事了13年信訪工作的原上海市人大常委會(huì)信訪辦公室副主任周梅燕在接受《嘹望東方周刊》采訪時(shí)表示。

“新條例第一次明確了縣級(jí)以上政府信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)范圍(第六條)，但確立信訪職權(quán)并非單純賦權(quán)，只是政府責(zé)任更為加重，這與本屆政府提出的建立法治政府、責(zé)任政府、透明政府的目標(biāo)相吻合。”

依法信訪是“依法治國(guó)”方略的具體體現(xiàn)，是依法行政的重要內(nèi)容，也是中國(guó)信訪制度改革的基本方向。

但在當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的實(shí)踐中，僅有一部《信訪條例》顯然是不夠的；信訪法律法規(guī)不夠健全和完善，部分信訪人依法信訪觀念淡薄，信訪工作人員法律素質(zhì)不高等因素，已經(jīng)成為影響中國(guó)信訪制度改革的重要因素。

也正因?yàn)榇耍诖舜未笠?guī)模干部下訪工作中，河南省直機(jī)關(guān)抽調(diào)的723人中公、檢、法系統(tǒng)中的干部占了絕大多數(shù)，僅河南省高級(jí)人民法院就抽調(diào)了110名干部。

中國(guó)科學(xué)院國(guó)情研究中心研究員康曉光參加了國(guó)家信訪局就修改《信訪條例》組織邀請(qǐng)的3次專家討論會(huì)，看到最后一稿是在一個(gè)多月前。

“新條例變化還是有的，也有很大進(jìn)步。但仔細(xì)看仍缺乏‘硬碰硬’的權(quán)力，解決問題的手段仍然不充分。信訪部門還是轉(zhuǎn)辦、交辦、催辦、督辦，仍末擺脫‘無力’狀態(tài)，這與信訪部門的法律地位沒被確認(rèn)有關(guān)。”

討論還將繼續(xù)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員于建嶸非常關(guān)心信訪條例的修訂。實(shí)際上，于建嶸也是最早看到修改草案的人之一。在國(guó)務(wù)院審議《信訪條例(修改草案)》的前一天，即1月4日，國(guó)務(wù)院法制辦副主任汪永清約見了于建嶸，就《信訪條例(修改草案)》的一些問題交流了意見。

1月23日，于建嶸在接受《隙望東方周刊》采訪時(shí)表示：新條例的第3條、第40條、第46條特別提到了關(guān)于信訪人合法信訪權(quán)益的問題，這一點(diǎn)非常重要。因?yàn)樾旁L人的信訪權(quán)利必須得到憲法的保障。根據(jù)于建嶸所在的課題組調(diào)查，到京上訪告狀者，30％—40％的人告的是其在信防過程中受到打擊迫害的問題。”

于建嶸認(rèn)為，信訪制度改革事關(guān)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，需要智慧和勇氣，理要有舉重若輕的境界；關(guān)于信訪的討淪片不會(huì)因?yàn)椤缎旁L條例》的修訂而停止。

李新華表示，取消信訪機(jī)構(gòu)還是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)職能的爭(zhēng)論，其核心問題依然停留在對(duì)信訪組織形式層面的討論上。

他認(rèn)為，只有通過劃分中央和地力各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和責(zé)任界限，增強(qiáng)各種信訪組織之間的協(xié)調(diào)和溝通能力，才能真正形成中央提出的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、芹抓共管的“大信訪”格局。